II SA/Ol 489/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant starszy referent Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2024 r. sprawy ze skargi M. O. i W. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z 29 kwietnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 – u.p.z.p.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. i W. O. (skarżący) od decyzji nr (...) z dnia 8 marca 2024 r. wydanej przez działającego z upoważnienia Burmistrza P. Zastępcę Burmistrza (organ pierwszej instancji) w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego pomostu pływającego na części działki nr (...) /jez. S./, na wysokości działki nr (...) obręb Z., gm. P. – utrzymało zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy: W dniu 27 lutego 2023 r. P. Z. zwrócił się do Burmistrza P. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie pomostu pływającego w kształcie litery "L" o długości 24 m do długości 44 m (z możliwością cumowania nie więcej niż 10 łódek), na działce nr (...), obręb Z. (teren jeziora S.). Inwestor wskazał parametry inwestycji: maksymalna powierzchnia zabudowy - 88 m2; maksymalna długość - 44 m; maksymalna szerokość - 2 m. Decyzją z dnia 8 marca 2024 r. organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego pomostu pływającego na części działki nr (...) /jez. S./, na wysokości działki nr (...) obręb Z., gm. P. W uzasadnieniu decyzji podano, że przeprowadzona analiza wykazała spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 -6 u.p.z.p. M. O. i W. O. w odwołaniu od w/w decyzji podnieśli, że pole powierzchni pomostu po rozbudowie będzie znacznie przekraczać parametry pomostów przyjętych do analizy, przez co nic wpisuje się w istniejący ład przestrzenny. Jednocześnie wskazali, że organ jednostronnie dążył do wydania korzystnego rozstrzygnięcia dla wnioskodawcy. W uzasadnieniu decyzji z 29 kwietnia 2024 r. Kolegium wskazało, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. W przypadku takiej inwestycji jaką jest pomost, z uwagi na jej specyfikę, w analizie odpada konieczność wyliczenia wszystkich wskaźników wynikających z rozporządzenia wykonawczego. Z przeprowadzonej analizy wynika, że w obszarze analizowanym występują trzy pomosty. Organ szczegółowo określił ich gabaryty. Tym samym, prawidłowo organ ustalił, iż spełniony jest warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa". Istniejące w obszarze analizowanym pomosty nie muszą być identyczne, jak wnioskowany do rozbudowy. Niemniej w tym przypadku w analizie szczegółowo i wnikliwie wykazano, że gabaryty wnioskowanego pomostu nie zostały ustalone w sposób dowolny. Z akt sprawy wynika też, że teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz decyzja nie narusza przepisów odrębnych a art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. nie będzie naruszony. Decyzja organu pierwszej instancji zawiera elementy, o których mowa w art. 54 u.p.z.p., w tym w pkt 4 określono parametry techniczne inwestycji. Kolegium wyjaśniło, że na tym etapie procesu inwestycyjnego, zgoda skarżących na wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest wymagana. Powyższe jest konsekwencją regulacji zawartych w art. 63 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to również, że adresat takiej decyzji nie musi legitymować się prawem do nieruchomości, gdyż kwestia ta oceniana jest dopiero przez organy administracji architektoniczno - budowlanej. Trudno też uznać, by w następstwie realizacji planowanej inwestycji naruszony został interes prawny skarżących, gdyż w ocenie Kolegium inwestycja jaką jest pomost stanowi uzupełnienie zagospodarowania terenu wokół jeziora. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Kolegium skarżący zarzucili jej naruszenie: - art. 105 k.p.a. i art. 61 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, rozporządzenie wykonawcze), przez ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w sytuacji gdy pomost została już częściowo wykonany, zatem postępowanie było bezprzedmiotowe; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nieustalenie sytuacji w terenie i sporządzenie analizy urbanistycznej oderwanej od stanu na nieruchomości; - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 w zw. z § 1 rozporządzenia wykonawczego przez brak ustalenia wymaganych parametrów inwestycji i przyjęcie, że planowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji i parametrów zabudowy istniejącej, podczas gdy różni się od niej co do wskaźnika powierzchni zabudowy i intensywności zabudowy w obszarze analizowanym; - art. 1 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez naruszenie wymogu uwzględnienia ładu przestrzennego w wyniku dopuszczenia obiektu, którego rozmiary i funkcja są niedostosowane do parametrów i wielkości działki; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nieustalenie sytuacji w terenie i powielenie nieprawidłowych ustaleń organu pierwszej instancji oraz zaakceptowanie niepełnej analizy urbanistycznej pomijającej, że działka przy której znajduje się pomost, jest duża, a pomost służy do jej obsługi, zaś inwestycja objęta wnioskiem służyć będzie w praktyce do obsługi publicznej jako przystań, czym narusza prawo właścicieli nieruchomości sąsiednich i sprzeciwia się charakterowi nieruchomości oraz nieruchomości - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez przyjęcie, że inwestor ma prawo zabudowy działki, do której nie ma tytułu prawnego - jeziora, w sposób, który oddziałuje na nieruchomość skarżących; - art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego przez nieuwzględnienie zasięgu oddziaływania przedmiotowego pomostu na nieruchomość skarżących i jego wpływu na ograniczenie ich prawa własności; - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 oraz § 4 i § 5 rozporządzenia wykonawczego, poprzez niewłaściwe zastosowanie i zaakceptowanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, pomimo braku sporządzenia wymaganej rozporządzeniem analizy, w tym nieokreślenia linii nowej zabudowy oraz wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, przy której ma znajdować się pomost; - art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 2 pkt 2 poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i naruszenie wymogu uwzględnienia w planowaniu przestrzennym ładu przestrzennego. Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zatem każdy podmiot może zagospodarować nieruchomość, o ile uczyni to zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ wydaje bowiem decyzję o warunkach zabudowy, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 6 nie ma w niniejszej sprawie zastosowania). Oceny spełnienia powyższych przesłanek organ dokonuje w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzaną na podstawie przepisów rozporządzenia wykonawczego. Analiza ta ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 roku, IV SA/Po 926/11; CBOSA). W rozpoznawanej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została sporządzona prawidłowo. Obszar analizowany został określony na 50 m, co jest zgodne z ust. 5a, przewidującym, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Ustalono, że w analizowanym obszarze znajdują się trzy wybudowane pomosty. W związku z tym w ocenie Sądu spełniony został warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, określany jako zasada dobrego sąsiedztwa. Przy czym wskazać należy, że kontynuacja funkcji znajdujących się na danym terenie obiektów polega na wykluczeniu możliwości wprowadzenia na tym terenie funkcji niezgodnej z funkcją już istniejących obiektów, ale nie oznacza to, że ustalenie warunków zabudowy ma polegać na ich wiernym odtworzeniu na działce przeznaczonej pod planowaną inwestycję. Zatem okoliczność, że parametry pomostu położonego w sąsiedztwie działki, na której znajduje się pomost, są inne, nie skutkuje tym, że tylko dla innej działki można ustalić warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu o tożsamych parametrach. Istnienie w sąsiedztwie planowanej inwestycji pomostów pozwoliło zaś na ustalenie parametrów technicznych spornej inwestycji. W związku z powyższym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i 2 oraz w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i w konsekwencji naruszenie wymogu uwzględnienia w planowaniu przestrzennym ładu przestrzennego (zakłócenie zasady kontynuacji funkcji obiektów o zbliżonych parametrach). Planowany pomost stanowi bowiem kontynuację funkcji i parametrów pomostów istniejących w obszarze analizowanym. W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko organu, że brak było podstaw do ustalania wskaźnika zabudowy w odniesieniu do działki inwestora, skoro planowany pomost w całości ma być zlokalizowany na jeziorze. Jak wskazał NSA w wyroku z 16 marca 2023 r. (sygn. II OSK 693/20, CBOSA) " charakter pomostu jako urządzenia wodnego pozwala na przyjęcie, że odstąpienie od wskazania linii zabudowy oraz brak wskaźnika powierzchni zabudowy, były uzasadnione. Mimo braku tych parametrów, możliwe jest bowiem przyjęcie stanowiska materialnoprawnego o kontynuacji funkcji i parametrów nowej zabudowy w stosunku do zabudowy występującej w obszarze analizowanym". Natomiast stanowisko skarżących, że pomost musi znajdować się na działce inwestora wywodzony jest wyłącznie z przewidywanego przez skarżących sposobu użytkowania pomostu. Planowana inwestycja spełnia także pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., co nie jest kwestionowane. Ponadto podkreślić należy, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest niezależna od posiadania jakiegokolwiek tytułu prawnego do gruntu objętego wnioskiem. O wydanie tej decyzji, inaczej niż w przypadku pozwolenia na budowę, wystąpić może każdy, niezależnie od tego, czy posiada jakikolwiek tytuł prawny do gruntu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym i określa jedynie, czy dana inwestycja w konkretnym miejscu jest w ogóle możliwa z uwagi na wymogi dotyczące ładu przestrzennego. Natomiast kwestia możliwości realizacji inwestycji w kontekście posiadanego tytułu prawnego do nieruchomości może być przedmiotem analizy dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Skoro decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny, a organ nie może odmówić wydania decyzji, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56), to należy przyjąć, że wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich określane w decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1), muszą wynikać z aktów powszechnie obowiązującego prawa. Co do zasady natomiast należy przyjąć, że sformułowanie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. o prawie do zagospodarowania terenu na warunkach ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza chronionych prawem interesów osób trzecich, należy rozumieć jako odesłanie przede wszystkim do przepisów Prawa budowlanego, które nakazują uwzględnienie przedmiotowej problematyki na etapie pozwolenia na budowę. Skarżący nie wykazali aby decyzja o warunkach zabudowy naruszała normy prawa powszechnie obowiązujące stanowiące przepisy odrębne. Podnoszone przez nich zagadnienia związane z ewentualnym ograniczeniem prawa korzystania z nieruchomości do których mają tytuł prawny podlegają badaniu na etapie stosowania udzielania pozwolenia na budowę. Prawo do zabudowy nieruchomości sąsiedzkiej nie może być a priori potraktowane jako ograniczenie prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2683/14, CBOSA). Możliwe utrudnienia związane ze wzmożonym ruchem jednostek pływających w okolicy pomostu skarżących wskazują wyłącznie na interes faktyczny właściciela pomostu dotkniętego takimi utrudnieniami. W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest stosowany przepis art. 63 ust. 3 u.p.z.p. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż wnioskodawca ma prawo zabudowy działki do której nie ma tytułu prawnego - Jeziora Śniardwy, w sposób, który oddziałuje zasięgiem na nieruchomość skarżących. Jak już w poprzedzających uwagach stwierdzono, zgodnie z art. 63 ust. 1 i 3 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, iż uzyskanie takiej decyzji nie przyznaje jej adresatowi żadnych uprawnień wobec danej nieruchomości. Nadto, w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej, niż jednemu wnioskodawcy, którym nie musi być ani właściciel, ani użytkownik wieczysty tego terenu. Powyższe oznacza również, że przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy organ administracji publicznej nie może ani badać, ani brać pod rozwagę stanu prawnego terenu, do którego odnosi się decyzja. Kwestia prawa do terenu badana jest dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, a to pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2413/19, CBOSA). Poprzedzające rozważania uprawniają do stwierdzenia, że na kontrolowanym etapie postepowania inwestycyjnego, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie zasięgu oddziaływania przedmiotowego pomostu na nieruchomość skarżących i jego wpływu na ograniczenie prawa własności. Wniosek pełnomocnika uczestnika postępowania o zwrot kosztów zastępstwa procesowego złożony na rozprawie był natomiast z przyczyn prawnych niedopuszczalny. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200-201 oraz art. 203-204 p.p.s.a. i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. W przepisach art. 200 – 202 p.p.s.a., odnoszących się do postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, ustawodawca nie przewidział zwrotu kosztów zastępstwa procesowego dla uczestnika postępowania na prawach strony, niezależnie od wyniku tego postępowania. Sąd może zasądzić koszty tylko na rzecz skarżącego od organu i tylko wówczas, gdy uwzględni skargę, a strona skarżąca złoży do momentu zamknięcia rozprawy wniosek o zwrot kosztów (por. postanowienie NSA z 14 marca 2013 r., sygn. II OZ 174/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 462/12). Tym samym wskazany wniosek nie mógł być uwzględniony. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.