II SA/Ol 49/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędzia WSA Alicja Jaszczak- Sikora Asesor WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie warunków higieniczno- sanitarnych przewozu i sprzedaży artykułów spożywczych l/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 21 zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 30 września 2005r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. - na wniosek B. J. - wyraził zgodę na przewóz i sprzedaż artykułów spożywczych w szczelnych opakowaniach jednostkowych ze specjalistycznego samochodu marki "[...]" o nr rej "[...]" na targowiskach, halach targowych lub w wyznaczonym przez gminę terenie. W uzasadnieniu podano, iż z dokonanej oceny przedmiotowego samochodu oraz pism strony wynika, iż pojazd spełnia wymagania sanitarno-techniczne, określone w stosownych rozporządzeniach Ministra Zdrowia i może służyć do przewozu i sprzedaży środków spożywczych w szczelnych opakowaniach jednostkowych, zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 grudnia 2002r., pod warunkiem przestrzegania i dopełnienia przez stronę stosownych wymogów związanych z obrotem środkami spożywczymi. Od decyzji tej odwołała się B. J. Podniosła, iż w Unii Europejskiej samochód specjalistyczny jest traktowany jak sklep spożywczy, na dowód czego dołączyła tłumaczenie dokumentu z języka niemieckiego. Podniosła, iż organ pominął fakt, iż przedmiotowy pojazd posiada oszkloną ladę dzielącą sprzedawcę od klientów, co wyklucza bezpośredni kontakt sprzedawanych artykułów z klientami, a towar sprzedawany jest zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 kwietnia 2004r. W związku z tym w ocenie odwołującej się niezasadne jest wydanie decyzji o sprzedaży pieczywa i wyrobów półcukierniczych w szczelnych opakowaniach jednostkowych. Podała także, iż ten sam organ wydał wcześniej decyzje dla innych piekarni - w tym jednej konkurującej z piekarnią skarżącej - w których nie ma mowy o szczelnych opakowaniach. Decyzją z dnia 18 listopada 2005r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podano, iż § 4 ust. l rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 grudnia 2002r. w sprawie wymagań higienicznych i sanitarnych obowiązujących w handlu obwoźnym stanowi, iż w handlu obwoźnym są sprzedawane środki spożywcze opakowane w szczelne opakowania jednostkowe. Ponadto z § 3 powołanego rozporządzenia wynika, iż w handlu obwoźnym nie mogą być wprowadzane do obrotu artykuły, których wykaz stanowi załącznik do rozporządzenia, a w załączniku tym wyszczególnione jest również pieczywo i wyroby ciastkarskie. W związku z tym w ocenie organu odwoławczego decyzja pierwszoinstancyjna odpowiada prawu. Na powyższą decyzję skargę wniosła B. J., reprezentowana przez pełnomocnika - adw. M. G. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. W skardze podniesiono, iż decyzja została wydana niezgodnie z wnioskiem strony. Skarżąca domagała się bowiem jedynie wydania decyzji o stanie sanitarnym między innymi przedmiotowego Fiata "[...]", zaś organ podjął rozstrzygnięcie o wyrażeniu zgody na przewóz i sprzedaż artykułów spożywczych z tegoż pojazdu. Ponadto wskazano, iż przedmiotowy samochód spełnia wszelkie wymogi higieniczne niezbędne do bezpiecznej sprzedaży produktów spożywczych. Przede wszystkim pojazd wyposażony jest w oszkloną ladę sprzedaży, która uniemożliwia wejście kupującym do jego wnętrza i taka konstrukcja powoduje odróżnienie formy sprzedaży prowadzonej przez skarżącą od handlu obwoźnego, w którym kontakt kupującego z produktami spożywczymi jest bezpośredni. Ponadto towar sprzedawany jest zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 kwietnia 2004r. Podniesiono także, iż skarżąca przedstawiła przykładowe decyzje administracyjne podjęte przez organy inspekcji sanitarnej, którymi dopuszczono do sprzedaży produktów spożywczych bez szczelnych opakowań jednostkowych. Zatem podjęcie decyzji odmiennej w niniejszej sprawie narusza w ocenie strony zasadę zaufania do organów państwa, wyrażoną w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podano także, iż decyzja organu odwoławczego została podjęta w oparciu o nieobowiązujące rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 19grudnia2002r. w sprawie wymagań higieniczno-sanitarnych zakładów i wymagań dotyczących higieny w procesie produkcji i w obrocie artykułami oraz materiałami i wyrobami przeznaczonymi do kontaktu z tymi artykułami, gdyż utraciło ono moc z dniem wstąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zarzucono także, iż zaskarżona decyzja narusza zasadę swobodnego świadczenia usług na terenie państw członkowskich Unii Europejskiej. Skoro bowiem na trenie Niemiec dopuszczalne jest prowadzenie handlu ze specjalistycznych sklepów spożywczych, to w Polce taka usługa także winna być dozwolona (na potwierdzenie tej okoliczności dołączono zaświadczenie starosty powiatu R. wraz z tłumaczeniem). W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniono, iż organ administracji orzeka o zakresie obowiązków lub uprawnień w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i nie ma możliwości modyfikowania tych uprawnień w zależności od oczekiwań strony. Zatem chybiony jest zarzut dotyczący wyjścia poza granice wniosku. Podniesiono, iż w ramach postępowania administracyjnego rozstrzygane są indywidualne sprawy z zakresu administracji. Zatem nawet wydanie rozstrzygnięć w sprawach o podobnym charakterze nie rodzi po stronie osoby składającej wniosek roszczenia co do sposobu załatwienia sprawy. Wskazano ponadto, iż z okoliczności przytoczonych przez stronę wynika, iż sprzedaż w przedmiotowym pojeździe przyjmie charakter sprzedaży obwoźnej. Wyjaśniono także, iż wbrew twierdzeniom skarżącej przytoczone przez nią nieobowiązujące rozporządzenie Ministra Zdrowia z 19 grudnia 2002r. nie stanowiło podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, zaś ocena stanu faktycznego została dokonana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 póz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące w dacie jej podjęcia. Odnosząc się do oceny zaskarżonych decyzji stwierdzić należy, iż zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego organy winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W niniejszej sprawie zasada ta nie została zachowana. Wskazać bowiem należy, iż w swoim podaniu skierowanym do organu skarżąca zwróciła się z prośbą o wydanie decyzji o stanie sanitarnym samochodów, w tym "[...]" o numerze rej. "[...]", podając iż jest to pojazd handlowo-usługowy - sklep spożywczy. Natomiast organ potraktował ten wniosek jako prośbę o wydanie decyzji zezwalającej na sprzedaż artykułów spożywczych w handlu obwoźnym. Należy jednak podnieść, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego o tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu decyduje ostatecznie strona a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7 - 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska (tak w wyroku NSA z dnia 4 kwietnia 2002r. sygn. akt I SA 2188/00, LEX nr 81741). Zatem w pierwszej kolejności należało zwrócić się do strony o sprecyzowanie jej żądania. Zgodnie bowiem z treścią art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji może wzywać stronę wnoszącą podanie do usunięcia braków pisma w wyznaczonym terminie. Przy czym słuszne jest stanowisko organu, iż może on wydawać decyzje administracyjne tylko w takim zakresie, w jakim przewidują to przepisy prawa. Nie oznacza to jednak uprawnienia do dowolnej modyfikacji wniosku strony. W przypadku wątpliwości co do przedmiotu żądania strony należy - jak wskazano wyżej -wezwać ją do sprecyzowania wniosku, a jeżeli w dalszym ciągu domaga się wydania decyzji, której przepisy prawa nie przewidują, organ winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Skarżącej należy jednak wyjaśnić, iż zgodnie z art. 3 ust. l pkt 48 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz.U. z 2005r. Nr 31 póz. 265 ze zm.), który wszedł w życie z dniem 17 października 2005r. (obowiązywał zatem w dacie wydania zaskarżonej decyzji) obrót żywnością wykonywany ze specjalistycznych środków transportu stanowi w rozumieniu ustawy handel obwoźny. Prowadzenie tego rodzaju działalności wymaga - w myśl art. 39 ust. 4 powołanej ustawy - uzyskania decyzji wydanej przez właściwy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przy czym w decyzji tej organ określa (a zatem konkretyzuje) środki spożywcze, które mogą być sprzedawane z danego środka transportu. Natomiast skarżącej należy wyjaśnić, iż nie jest zasadne powoływanie się przez nią na decyzje innych organów orzekających nawet w zbliżonych stanach faktycznych, gdyż zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności organy administracji podejmują rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy prawa. Zatem nawet wydanie przez inny organ decyzji korzystniejszej, ale niezgodnej z prawem, w stosunku do innej osoby znajdującej się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej nie rodzi prawa do potraktowania strony w taki sam sposób (tak między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2005r. Sygn. akt FSK 1660/04, opublik. ONSA z 2006r. Nr l póz. 32). Z powyższych względów na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 3 O sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 póz. 1270) ) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, zasądzając koszty stosownie do art. 200 tej ustawy. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.