II SA/Ol 49/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2008 r. sprawy ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wydania z operatu ewidencyjnego informacji dotyczącej nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej kwotę 340 zł. (słownie: trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w "[...]" Filia w "[...]", powołując się na art. 29 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, wystąpiła do Starosty Powiatowego z wnioskiem o udostępnienie danych ze zbioru danych – ewidencji gruntów i budynków - poprzez podanie wykazu nieruchomości posiadanych przez Z.R. i W.R. w celu dochodzenia należności Skarbu Państwa na skutek braku spłaty należności Agencji Nieruchomości Rolnych wynikającej z zawartej umowy sprzedaży nieruchomości, na który ANR uzyskała klauzulę wykonalności Jako podstawę prawną wskazano art. 29 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Postanowieniem z dnia "[...]" Starosta odmówił wnioskodawcy wydania z operatu ewidencyjnego informacji dotyczących nieruchomości posiadanych przez dłużników wnioskodawcy Z. i W. .R., powołując się na art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 24 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. W uzasadnieniu podano, iż Starosta, wykonując zadania z zakresu administracji rządowej, udostępnia wypisy z prowadzonego rejestru gruntów i budynków na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis art. 24 ust 3 tej ustawy określa, iż wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego są wydawane na żądanie właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajduje się grunt, budynek lub lokal, osób fizycznych i prawnych oraz innych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, które mają interes prawny w tym zakresie, a także na żądanie zainteresowanych organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego. Organ stwierdził, iż wnioskodawca nie wskazał przepisu prawa materialnego, z którego wynika jego prawo do uzyskania żądanego zaświadczenia – wypisu z rejestru gruntów i budynków. Zdaniem Starosty zamiar dochodzenia należności – zmierzający do ustalenia majątku dłużnika – świadczy o istnieniu interesu faktycznego, lecz nie stanowi interesu prawnego w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz prawa geodezyjnego i kartograficznego i nie może być traktowany jako przesłanka do żądania od organu wydania zaświadczenia. W sprawie wyjawienia majątku dłużnika właściwy jest komornik i w pewnych sytuacjach sąd powszechny i w pewnych sytuacjach sąd powszechny, jako organy egzekucyjne. W zażaleniu złożonym na powyższe postanowienie Agencja Nieruchomości Rolnych wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, iż skarżąca jako interes prawny w uzyskaniu informacji z operatu ewidencyjnego wskazała brak spłaty długu przez Z. i W. R. określonego w umowie sprzedaży zawartej w dniu 18 kwietnia 1998 r. w formie aktu notarialnego, który to akt w dniu 23 listopada 2004 r. został zaopatrzony w klauzulę wykonalności. Zgodnie z § 1 ust. 1 Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 stycznia 2005 r. w sprawie określenia brzmienia klauzuli wykonalności (...) poleca się wszystkim urzędom oraz osobom, których to może dotyczyć, a by postanowienia tytułu wykonawczego wykonały, a gdy o to prawnie będą wezwane, udzieliły pomocy. Zdaniem żalącej się Agencji przedłożony tytuł wykonawczy stanowi dowód posiadania interesu prawnego potwierdzonego klauzulą wykonalności nadaną na przedmiotowym akcie notarialnym. Dalej Agencja wywodziła, iż złożyła wniosek o udostępnienie danych na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), a potrzebę posiadanych informacji uzasadniła zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 1997 r., Nr 133, poz. 883 ze zm.). Argumentowano także, iż Agencja nie występowała o wydanie wypisu z operatu ewidencyjnego, lecz o udzielenie informacji, do którego nie ma zastosowania art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 27 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż udzielenie informacji z ewidencji gruntów i budynków odbywa się w oparciu o przepisy art. 24 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, a art. 20 ust. 1 tejże ustawy szczegółowo określa jakie informacje obejmuje ewidencja gruntów, budynków i lokali. Zdaniem organu odwoławczego z wniosku ewidentnie wynika, że wnioskodawca żąda informacji, czy Państwo Z. i W. R. posiadają na terenie powiatu. Wniosek ten dotyczył więc udzielenia informacji o określonych gruntach, budynkach czy lokalach. Podstawową formą udzielania pisemnych informacji z ewidencji gruntów i budynków w zakresie obejmującym dane określone przez wnioskodawcę jest wypis z ewidencji gruntów. W każdym jednak przypadku pisemne informacje organu ewidencyjnego zawierające takie dane mają charakter zaświadczenia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż urzędowo potwierdzają ujawniony w ewidencji stan prawny nieruchomości. Powołując się na treść art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz na art. 217 § 2 i art. 218 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazano, iż ubiegający się o zaświadczenie obowiązany jest wykazać własny, indywidualny interes prawny uzasadniający wydanie zaświadczenia (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 560/06). W ocenie organu interesu prawnego w uzyskaniu wypisu nie sposób wyprowadzić z faktu niewywiązania się strony z ustaleń aktu notarialnego, prowadzonego przez komornika postępowania egzekucyjnego lub zamiaru prowadzenia takiego postępowania. Wskazano bowiem, iż żaden przepis prawa nie obliguje wierzyciela do dostarczenia organom egzekucyjnym zaświadczeń wskazujących składniki majątku dłużnika. Ponadto wierzyciel może zlecić poszukiwanie majątku dłużnika komornikowi, a organ egzekucyjny może zasięgnąć od organów administracji informacji niezbędnych do prowadzenia egzekucji. W ocenie organu przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie nie jest uzyskanie zaświadczenia o określonej treści, lecz poszukiwanie majątku dłużnika. Jest to zaś czynność z zakresu prawa cywilnego, której nie można dochodzić w postępowaniu administracyjnym, ani w oparciu o ustawę Prawo geodezyjne i kartograficzne. Na to postanowienie Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w "[...]" Filia w "[...]", reprezentowana przez radcę prawnego Z.H., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponowne rozpatrzenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę zarzucono, iż organ II instancji trzymując w mocy postanowienie Starosty nie odniósł się twierdzeń Agencji dotyczących istnienia interesu prawnego wynikającego z nadanej przez Sąd klauzuli wykonalności aktowi notarialnemu Rep. A 2248/96 z dnia 18 kwietnia 1998 r., gdy tymczasem interes prawny skarżącego wynika wprost z § 1 ust. 1 Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 stycznia 2005 r. w sprawie określenia brzmienia klauzuli wykonalności (Dz.U. Nr 17, poz. 154 ze zm.) W ocenie skarżącego interes prawny jest to interes dotyczący szeroko rozumianych praw i stosunków prawnych i może się realizować poprzez uzyskanie określonych faktów. Ponadto strona skarżąca ponowiła argumentację z zażalenia, iż złożyła wniosek o udostępnienie danych na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zaś potrzebę posiadanych informacji uzasadniła zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 1997 r., Nr 133, poz. 883 ze zm.). Na zakończenie podkreślono, że skarżąca nie występowała o wydanie wypisu z operatu ewidencyjnego, lecz o udzielenie informacji, do którego nie ma zastosowania art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 27 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez sądową kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, iż sąd administracyjny w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej zaskarżonym aktem. Usunięcie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego może nastąpić między innymi w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z przepisu tego wynika, że Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżony akt (w tym postanowienie) w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 337). A zatem Sąd może zastosować ten przepis w przypadku jednoznacznego stwierdzenia, że organ dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów, stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji nie mogą być utrzymane w obrocie prawnym, albowiem zostały wydane bez dostatecznego rozpoznania sprawy do końcowego rozstrzygnięcia, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika, iż skarżąca wystąpiła do Starosty z wnioskiem o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych poprzez udostępnienie informacji dotyczącej podania wykazu nieruchomości posiadanych przez dłużników Z. i W. R., gdyż jest to niezbędne do dochodzenia należności Skarbu Państwa. W treści wniosku podano jako podstawę żądania art. 29 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Starosta postanowieniem z dnia "[...]", na podstawie art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 27 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U z 2005 r. Nr 240, poz. 2027, ze zm.) orzekł o odmowie wydania z operatu ewidencyjnego informacji dotyczących nieruchomości posiadanych przez dłużników wnioskodawcy Z. i W. R. Postanowienie to organ II Instancji utrzymał w mocy, podzielając zawartą w nim argumentację. W tym stanie sprawy oraz wobec zarzutów skarżącej Agencji Nieruchomości Rolnych w pierwszym rzędzie należało ustalić czego dotyczył wniosek, czy wydania wypisu lub wyrysu z ewidencji gruntów czy też dostępu do informacji publicznej, które to postępowanie regulowane jest zapisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926, ze zm.). Wskazać należy, iż z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990/2-3/47, wyrok NSA z dnia 5 stycznia 1998 r. sygn. akt II SA 1396/97, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 1091/99 niepublikowany) wynika, że w razie wszczęcia postępowania na wniosek strony – obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ jest bowiem związany tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma podstawowe znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania administracyjnego. Wobec tego w przypadku, gdy podanie – żądanie strony nie jest jednoznaczne, bądź też nie precyzujące w sposób oczywisty przedmiotu żądania organy administracji publicznej, stosownie do art. 64 § 2 Kpa zobowiązane są do wezwania wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W niniejszej sprawie organy nie wezwały Agencji Nieruchomości Rolnych do jednoznacznego określenia przedmiotu żądania, czym naruszyły wyżej powołany przepis prawa, jak również art. 7 kpa statuujący zasady prawdy obiektywnej. Oczywistym jest, że obowiązek przestrzegania powyższych reguł ciąży na organie już od momentu wszczęcia postępowania, gdyż już na tle treści wniosku strony mogą pojawić się wątpliwości co do rzeczywistych jej żądań skierowanych pod adresem organu. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego ciąży na organie administracyjnym obejmuje także ustalenie przez ten organ treści rzeczywistego żądania strony, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez nią budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 1999 r. sygn. akt I SA/Łd 1592/97, niepublikowany). Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uznał, iż podstawową formą udzielania pisemnych informacji z ewidencji gruntów i budynków jest wypis z ewidencji gruntów. Z treści wniosku Agencji Nieruchomości Rolnych wynika jednak, że wystąpiła ona do starosty powiatowego z wnioskiem o udostępnienie informacji co do nieruchomości posiadanych przez dłużników Z. i W. R., nie określając w sposób jednoznaczny, czy domaga się udzielenia kompleksowej informacji z ewidencji gruntów i budynków objętych dyspozycją art. 20 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, czy też zainteresowana jest jedynie wycinkową informacją, np. dotyczącą numerów ksiąg wieczystych nieruchomości posiadanych przez jej dłużników Z. i W. R. Wskazać należy, iż stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Na podstawie art. 24 tej ustawy informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów (ust. 1). Informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne. Informacji tych udziela się odpłatnie (ust. 2). Wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego są wydawane przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków odpłatnie na żądanie właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajduje się grunt, budynek lub lokal, osób fizycznych i prawnych oraz innych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, które mają interes prawny w tym zakresie, a także na żądanie zainteresowanych organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego (ust. 3). Powyższe przepisy nie stanowią jednak jedynej podstawy udzielania informacji. Na podstawie § 51 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) udostępnienie przez starostę danych ewidencyjnych może przybierać nie tylko formę wypisów z rejestrów i kartotek oraz wyrysów z mapy ewidencyjnej, ale również komputerowych wydruków mapy ewidencyjnej, rejestrów, kartotek, zestawień, wykazów i skorowidzów, plików komputerowych, czy też informacji przekazywanych ustnie i wizualnie. Stwierdzić należy, iż na podstawie zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego oraz zgłoszonych w skardze zarzutów, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdził, iż organy obu instancji bezkrytycznie przyjęły, iż skarżący zażądał wydania wypisu lub wyrysu z ewidencji gruntów w postaci zaświadczenia, nie zwracając się do strony przed podjęciem rozstrzygnięcia o sprecyzowanie treści wniosku. Pozostaje nadal niewyjaśnione zagadnienie, czy Agencja Nieruchomości Rolnych żąda wydania wypisu lub wyrysu z ewidencji gruntów, czemu przeczą zarzuty zażalenia i skargi, czy też dostępu do informacji publicznej, a z uwagi na dane osobowe o udostępnienie których wystąpiła skarżąca, należy kierować się zapisami ustawy o ochronie danych osobowych. Dopiero jednoznaczne ustalenie w tym zakresie przedmiotowego postępowania pozwoli na rozpoznanie wniosku przy zastosowaniu właściwej procedury przez właściwy organ. Trafny jest także zarzut skargi dotyczący nieustosunkowania się przez organ II instancji do podnoszonych w zażaleniu zarzutów i argumentów. Stosownie do treści art. 144 Kpa w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to, że organ rozpatrujący zażalenie winien zastosować odpowiednio art. 138 kpa. Wskazać należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Pogląd taki ukształtował się także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. I tak w tezie wyroku z dnia 11 lipca 2001 r. sygn. akt. IV SA 703/99 (LEX nr 51234) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. Nie może tez oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje w myśl art. 21 ustawy o NSA, kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać zań podjętych rozstrzygnięć. Dodać należy, iż pogląd ten zachował aktualność po reformie sądownictwa sądowoadministracyjnego, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni go podziela. Omówione przez Sąd uchybienia procesowe, pozostające w ścisłym związku z ostatecznym wynikiem sprawy, powodują konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i 205 § 2 powołanej ustawy w związku z § 2 ust. 1 i 2 oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Rozstrzygnięcie o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadnia przepis art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.