II SA/Ol 49/14

Dnia 27 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2014 roku sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 25 lipca 2013r. E. G. (dalej zwana skarżącą) zwróciła się do organu o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem W. G. Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji, przytaczając brzmienie przepisów mających zastosowanie przy ustalaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, stwierdził, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania tego świadczenia, gdyż niepełnosprawność męża, nad którym sprawuje opiekę, powstała po ukończeniu przez niego 25 roku życia. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nabyła w związku z opieką nad mężem na podstawie ostatecznej i bezterminowej decyzji z dnia ‘[...]" 2012r. Wskazała, że z dniem 1 lipca 2013r. została pozbawiona prawa do pobierania tego świadczenia na skutek zmiany przepisów i nie spełnia warunków do przyznania tego świadczenia na nowych zasadach. Uznała, że w wyniku zmiany przepisów doszło do ingerencji w jej prawa nabyte z decyzji administracyjnej, a także do naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez to państwo prawa. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że skoro mąż skarżącej w chwili powstania niepełnosprawności miał ukończone 56 lat, to nie została spełniona ustawowa przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia określona w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazał, że ustawodawca, zawężając krąg osób mogących ubiegać się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wprowadził do katalogu świadczeń rodzinnych nowe świadczenie – specjalny zasiłek opiekuńczy. Kolegium stwierdziło jednak, że ustalenie ewentualnych uprawnień strony do tego świadczenia nie było przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. Zauważyło, że argumentacja zawarta w odwołaniu w zasadzie nie dotyczy sprawy odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wszczętej wnioskiem skarżącej z dnia 25 lipca 2013r., lecz koncentruje się na kwestii wygaśnięcia z mocy prawa poprzedniej decyzji, którą ustalono prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem na czas nieokreślony. Podkreślono, że wygaśnięcie tej decyzji nastąpiło nie z woli organów administracji lecz z woli ustawodawcy, który przyjął takie rozwiązanie w drodze ustawy. Podano, że do zbadania zarzutu naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego prawa oraz zasady ochrony praw nabytych właściwy jest Trybunał Konstytucyjny. Dodano, że mimo ujawnienia uchybień w postępowaniu przed organem I instancji, nie stwierdzono naruszenia prawa, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady trwałości ostatecznej decyzji z dnia 4 czerwca 2012r. w przedmiocie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, a tym samym naruszenie jej praw nabytych. Z tych też powodów wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że Trybunał Konstytucyjny w dniu 5 grudnia 2013r. orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Uznała, że w związku z niekonstytucyjnością powołanego przepisu doszło do naruszenia jej praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, gdyż mimo wcześniejszego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, nie spełnia przesłanek do pobierania tego świadczenia na nowych zasadach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że powołany przez skarżącą wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył tylko przepisów przejściowych, a nie tych określających nowe przesłanki nabycia świadczeń, które miały zastosowanie w sprawie. Na rozprawie, która odbyła się przed tutejszym Sądem w dniu 27 lutego 2014r. skarżąca oświadczyła, że wnosiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego a nie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]’, nr "[...]", w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały określone w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. 2006, Nr 139, poz. 992 ze zm. – dalej zwanej w skrócie u.ś.r.). Z analizy akt sprawy administracyjnej bezspornie zaś wynika, czego nie kwestionuje zresztą sama skarżąca, że w kontrolowanej sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b powołanej ustawy, w świetle którego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jak wynika bowiem z przedłożonego organowi I instancji orzeczenia lekarza orzecznika ZUS (k. 9), niepełnosprawność męża skarżącej, nad którym sprawuje ona opiekę, powstała po ukończeniu przez niego 56 lat. Zauważyć przy tym należy, że przepis art. 17 ust. 1b został dodany z dniem 1 stycznia 2013r. na mocy art. 1 pkt 5 lit. "b" ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012r., poz. 1548 – dalej zwanej ustawą nowelizującą). Nowelizacja ta związana była z ustawową rekonstrukcją świadczeń opiekuńczych w ramach systemu świadczeń rodzinnych. Do dotychczasowego katalogu tych świadczeń (art. 2 pkt 2 u.ś.r.) obejmującego zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie pielęgnacyjne, ustawodawca z dniem 1 stycznia 2013 r. dodał nowe świadczenie nazwane specjalnym zasiłkiem opiekuńczym (art. 1 pkt 1 i pkt 4 ustawy nowelizującej), uregulowane szczegółowo w dodanym art. 16a u.ś.r. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, mając przede wszystkim na uwadze zarzuty odwołania oraz skargi, wskazać również należy na treść przepisów intertemporalnych zawartych w ustawie nowelizującej. W art. 11 ust. 1 i 3 tej ustawy ustawodawca zastrzegł bowiem, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie powyższego terminu. Jednocześnie ustawodawca zobowiązał właściwy organ, aby w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, poinformował osoby otrzymujące świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów dotychczasowych o wygaśnięciu z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i warunkach nabywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego obowiązujących od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej (art. 11 ust. 4). Jak wynika z akt administracyjnych (k. 13) oraz oświadczenia złożonego na rozprawie przed tutejszym Sądem, skarżąca, mimo zapoznania się ze znowelizowanymi przepisami u.ś.r. dotyczącymi przesłanek przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, konsekwentnie ubiega się o przyznanie jej, nabytego na dotychczasowych zasadach, uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem, a nie specjalnego zasiłku opiekuńczego, określonego w art. 16a u.ś.r. W rozpoznawanej sprawie istoty sporu nie stanowi zatem to, czy skarżąca spełnia przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 u.ś.r. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, lecz sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżącej na jej wniosek z dnia 25 lipca 2013r. organy powinny przyznać wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne, rozumiane przez skarżącą jako kontynuacja uprawnienia nabytego ostateczną decyzją administracyjną, na mocy uprzednio obowiązujących przepisów. W ocenie Sądu, tak rozumianemu żądaniu skarżącej nie mogły zadośćuczynić organy administracji publicznej, które zobowiązane są działać przede wszystkim na podstawie obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawa - art. 7 Konstytucji RP i art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 267 - dalej jako k.p.a.). Jak słusznie bowiem zauważył organ odwoławczy, wygaśnięcie poprzedniej decyzji, którą ustalono prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem na czas nieokreślony, nastąpiło nie z woli organów administracji publicznej wyrażonej w decyzji, lecz z woli ustawodawcy, który przyjął takie rozwiązanie w drodze ustawy. Nie można zatem skutecznie zarzucić organom administracji publicznej naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. Wszakże żaden organ nie uchylił, nie stwierdził nieważności, wygaśnięcia ostatecznej decyzji, mocą której skarżąca uzyskała uprzednio bezterminowo świadczenie pielęgnacyjne (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 15 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Bd 1467/13). Wobec powyższego, wniosek skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dnia 25 lipca 2013r. zainicjował nowe postępowanie administracyjne, w którym zastosowanie znalazły znowelizowane przepisy u.ś.r., w tym art. 17 ust. 1b, w świetle którego, jednym z koniecznych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z sytuacją taką nie mamy jednak do czynienia w kontrolowanej sprawie. Bez wpływu na wynik tej sprawy pozostaje podnoszona przez skarżącą okoliczność, że wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013r., sygn. akt K 27/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Podkreślenia wymaga bowiem, że zakwestionowane w tym wyroku przepisy nie stanowiły podstawy prawnej decyzji wydanych w kontrolowanej sprawie, nie dotyczyły bowiem przesłanek uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego po nowelizacji. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wyraźnie wskazał, że "celem wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich (RPO) była regulacja intertemporalna zawarta w ustawie nowelizującej (nota bene w dniu orzekania przez Trybunał jej treść została już "skonsumowana", a okres przejściowy zaplanowany na jej podstawie minął – wniosek RPO wpłynął do Trybunał 25 czerwca 2013 r., a wygaszenie decyzji administracyjnych przyznających świadczenie pielęgnacyjne nastąpiło po upływie 30 czerwca 2013 r.), nie były zaś przepisy prawa materialnego ustawy o świadczeniach rodzinnych określające przesłanki nabycia świadczenia pielęgnacyjnego, zmodyfikowane przez art. 1 pkt 4 i 5 ustawy nowelizującej. Spostrzeżenie to ma znaczenie dwojakiego rodzaju. Po pierwsze, w tej sprawie Trybunał nie wypowiadał się o zgodności z Konstytucją elementów mechanizmu prawnego przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych pro futuro (ustanowionego ustawą nowelizującą). Nie odnosił się więc do poprawności nowych, bardziej restrykcyjnych w porównaniu ze stanem dotychczasowym kryteriów uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego. (...) Po drugie, już w tym miejscu trzeba podkreślić, że kontrola przepisów intertemporalnych, kiedy przewidziane w nich czynności zostały zrealizowane, a nie materialnoprawnej podstawy odmowy przyznania nowych świadczeń, w zasadniczy sposób wpływa na potencjalne skutki wyroku Trybunału. Okoliczności badanej sprawy przesądzają, że jedynie w wypadku ewentualnego orzeczenia o niezgodności przepisów prawa materialnego (nieobjętych zaskarżeniem RPO), osoby, których sytuacja została ukształtowana na ich podstawie, mogłyby skorzystać z instytucji sanacyjnych, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji i operacjonalizujących tę normę odpowiednich regulacjach ustawowych. Wzruszenie aktów stosowania prawa po wyroku Trybunału o niezgodności normy intertemporalnej, zwłaszcza gdy przewidziany w jej treści mechanizm prawny zakładał wygaszenie decyzji administracyjnych ex lege, nie jest możliwe. W takich warunkach wykonanie negatywnego wyroku Trybunału zawsze będzie wymagało interwencji legislacyjnej ustawodawcy. (...) Jak wynika z art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej, decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły 1 lipca 2013 r. z mocy prawa. W obowiązujących przepisach nie została przewidziana żadna procedura ani wskazany organ władzy publicznej właściwy do orzekania o ewentualnym "przywróceniu" prawa do tego świadczenia. Jest to o tyle naturalne, że skutki art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej nastąpiły ex lege i nie były uzależnione od wydania aktów stosowania prawa czy przeprowadzenia postępowań w indywidualnych sprawach świadczeniobiorców. Zrealizowanie wyroku Trybunału będzie wymagało zmiany prawa. Sam wyrok Trybunału nie tworzy ani roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013 r., ani nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych". Dodać należy, że do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął także wniosek o zbadanie zgodności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, który znalazł zastosowanie w kontrolowanej sprawie, z przepisami art. 2 i art. 32 ust. 1 w związku z art. 69 Konstytucja RP, w zakresie nieuzasadnionego pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, podmiotów sprawujących opiekę nad osobami, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez nie osiemnastego roku życia bądź w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej po ukończeniu 25 roku życia, czym, w ocenie wnioskodawców, naruszone zostały zasady demokratycznego państwa prawa, w szczególności zasada sprawiedliwości społecznej, oraz zasada równości wobec prawa i obowiązek zapewnienia osobom niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczeniu egzystencji. Do chwili orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie Trybunał nie wydał wyroku w związku z tym zagadnieniem, co oznacza, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nadal korzysta z domniemania konstytucyjności. Skarżącej wyjaśnić zaś należy, że w przypadku ewentualnego stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r., będzie mogła ubiegać się o wznowienie postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 145a k.p.a., można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Skargę o wznowienie postępowania w takim przypadku wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Skargę taką wnosi się do organu administracji państwowej, który wydał decyzję w I instancji (art. 148 § 1 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.