II SA/Ol 491/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2009 r. sprawy ze skargi J.S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]". Nr "[...]" w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia 29 sierpnia 2006r., "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta O. nakazał J. S. dokonanie nadbudowy kominów w budynku jednorodzinnym przy ulicy "[...]" w O. do wysokości 0,3 m ponad dach budynku sąsiedniego (ulica "[...]") w terminie do 30 września 2006r. oraz zaprzestania użytkowania przewodów spalinowych i dymowych do czasu dokonania nadbudowy kominów. Od powyższej decyzji J. S. wniósł odwołanie, zarzucając przedmiotowemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 7 i art. 20 Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie warunków technicznych w zajmowanym przez odwołującego się budynku wynika z dobudowy obiektu szeregowego wyższego o ok. 5m od założeń wynikających z pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia 5 października 2006r., "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Na powyższe rozstrzygnięcie J. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 14 lutego 2007r., sygn. akt "[...]", oddalił skargę. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 września 2008r., sygn. akt "[...]", oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez J. S. W dniu 28 stycznia 2009r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta O. wydał tytuł wykonawczy w celu prowadzenia egzekucji administracyjnej polegającej na nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i tym samym na podstawie art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wszczęto egzekucję obowiązku nałożonego decyzją z dnia 29 sierpnia 2006r. Pismem z dnia 9 lutego 2009r. J. S. wniósł zarzuty w związku z wydanym tytułem wykonawczym i jednocześnie zwrócił się o zawieszenie postępowania egzekucyjnego w związku z wniesieniem skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego. Odwołujący się podniósł, że został zmuszony do dokonania inwestycji polegającej na podwyższeniu kominów, na którą potrzebne jest wydanie pozwolenia na budowę. W związku z powyższym w sprawie zachodzi niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, gdyż Prawo budowlane nie przewiduje przymusu do prowadzenia działalności inwestycyjnej. Postanowieniem z dnia 16 lutego 2009r., "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta O. stwierdził niedopuszczalność zgłoszonych przez J. S. zarzutów do tytułu wykonawczego oraz odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego. J. S. wniósł zażalenie, zdaniem organu w części obejmującej odmowę zawieszenia postępowania. Postanowieniem "[...]" z dnia 24 marca 2009r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podniesiono, iż rozpatrując zasadność zawieszenia postępowania egzekucyjnego w związku z wniesieniem skargi konstytucyjnej należy przede wszystkim mieć na względzie fakt, iż przedmiotem skargi konstytucyjnej może być tylko akt normatywny. Ponadto zarejestrowanie skargi odwołującego się w repertorium pod sygn. TS wskazuje jedynie na przyjęcie skargi do wstępnego rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Nie stanowi to przesłanki wpływającej na konieczność zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Ponadto organ wskazał, iż zgodnie z art. 50 ust.1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym może on wydać postanowienie tymczasowe o zawieszeniu lub wstrzymaniu wykonania orzeczenia w sprawie, której skarga dotyczy, jeżeli wykonanie wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia mogłoby spowodować skutki nieodwracalne, wiążące się z dużym uszczerbkiem dla skarżącego lub gdy przemawia za tym ważny interes publiczny lub inny ważny interes skarżącego. Zatem to Trybunał Konstytucyjny po stwierdzeniu wystąpienia przesłanek do zawieszenia lub wstrzymania wykonania orzeczenia może dokonać takiej czynności. W świetle powyższego należy uznać, iż żądanie zawieszenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego jest nieuzasadnione. Ponadto organ II instancji wskazał, iż nie dopatrzył się uchybień w zaskarżonym postanowieniu w jego części uznającej zarzuty za nieuzasadnione. Skargę na powyższe postanowienie wniósł J. S. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż organy nadzoru budowlanego pozostają w bezczynności od 28 lutego 1997r. w związku z realizacją budynku przy ulicy "[...]", bezpośrednio przylegającego do domu skarżącego położonego przy "[...]". Realizacja spornego budynku bez pozwolenia na budowę stanowi przestępstwo określone w art. 90 ustawy Prawo budowlane. Ponadto zgodnie z zasadą praworządności zawsze pierwszeństwo ma postępowanie dotyczące samowoli budowlanej. Istnieją zatem przesłanki do zawieszenia egzekucji, gdyż po podjęciu przez organy działań zgodnych z prawem, tj. orzeczenia rozbiórki budynku przy "[...]", postępowanie egzekucyjne stanie się bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Podkreślono, iż zarzuty podnoszone w skardze pozostają bez wpływu na treść przedmiotowego rozstrzygnięcia. Pismem z dnia 30 czerwca 2009r. J. S. zwrócił się do tut. Sądu o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny skargi z dnia 24 listopada 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji (postanowienia) administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie "[...]" z dnia 24 marca 2009r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. utrzymujące w mocy postanowienie z dnia 16 lutego 2009r., "[...]" Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta O. stwierdzające niedopuszczalność zgłoszonych przez J. S. zarzutów do tytułu wykonawczego oraz odmawiające zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Przede wszystkim odnosząc się do żądania wniesionego wraz z zarzutami do tytułu wykonawczego, a dotyczącego zawieszenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na wniesioną do Trybunału Konstytucyjnego skargę dotyczącą kontroli konstytucyjności art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), należy wskazać na art. 56 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002r., Nr 110, poz. 968). Przepis ten reguluje przesłanki, które pozwalają na zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Żadna z nich nie wskazuje, że taką podstawą może być toczące się postępowanie przed innym sądem, w tym także Trybunałem Konstytucyjnym. Nie można więc przyznać racji skarżącemu i uznać, że skarga konstytucyjna przedłożona do rozpatrzenia Trybunałowi Konstytucyjnemu jest okolicznością uprawniającą do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Takie stanowisko nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązującym stanie prawnym. Trzeba też pamiętać, że w postępowaniu egzekucyjnym nie jest dopuszczalne stosowanie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, dotyczącego zawieszenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 października 1998r. (III SA 762/97) oraz Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie w wyroku z 8 kwietnia 1998r. (I SA/Lu 369/97) uznały, że art. 97 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie tworzy samodzielnej podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Ostatni z wymienionych przepisów odsyła wprawdzie do uregulowania zawartego w kodeksie postępowania administracyjnego, nakazując jego odpowiednie stosowanie, jednakże dotyczy to kwestii nieobjętych wprost unormowaniem ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tymczasem jej art. 56 wylicza w sposób wyczerpujący okoliczności uzasadniające zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Jako podstawa zawieszenia postępowania egzekucyjnego nie została wymieniona okoliczność powodująca konieczność zawieszenia tego postępowania z uwagi na to, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Należy zatem uznać, że organ egzekucyjny nie może stosować odpowiednio przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o zawieszeniu postępowania (K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel: Postępowanie administracyjne i postępowanie egzekucyjne w administracji, Kraków 2002). Jednakże trzeba mieć na uwadze na gruncie niniejszej sprawy, że postanowienie będące przedmiotem zaskarżenia nie zostało oparte o przepisy Prawa budowlane, ale regulacje dotyczące postępowania egzekucyjnego, zatem wynik rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego odnoszący się do przepisów Prawa budowlanego nie mógł mieć znaczenia dla rozpoznawanej sprawy. Organy egzekucyjne nie stosowały bowiem przepisów prawa budowlanego. Ponadto w orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że nie stanowią podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego takie okoliczności, jak uruchomienie przez zobowiązanego nadzwyczajnych środków wzruszenia decyzji, na podstawie której wystawiono tytuł wykonawczy (por. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2003, str. 170; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2001r. III SA 47/00 – "Przegląd podatkowy" 2001, nr 9, s. 63, nr LEX 50361). Poprzez analogię z wyrażonymi wyżej zapatrywaniami przyjąć należy, że wniesienie skargi konstytucyjnej, w której strona domaga się zbadania zgodności z Konstytucją przepisu w oparciu, o który wydana została decyzja podlegająca następnie egzekucji, również nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Dodatkowo należy wskazać w kontekście przedmiotowej sprawy, że zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.97.102.643), Trybunał Konstytucyjny może wydać postanowienie tymczasowe o zawieszeniu lub wstrzymaniu wykonania orzeczenia w sprawie, której skarga dotyczy, jeżeli wykonanie wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia mogłoby spowodować skutki nieodwracalne, wiążące się z dużym uszczerbkiem dla skarżącego lub gdy przemawia za tym ważny interes publiczny lub inny ważny interes skarżącego. W przypadku skorzystania przez Trybunał z możliwości wydania postanowienia tymczasowego, skarżącemu będzie ewentualnie przysługiwało prawo do złożenia do organu egzekucyjnego wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 56 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej. Jako bezzasadny należy uznać także zarzut podnoszony przez skarżącego jakoby J. S. został zmuszony do dokonania inwestycji, na którą potrzebne jest wydanie pozwolenia na budowę. Skarżący został zobowiązany przez organy do dokonania określonych robót budowlanych, co zostało potwierdzone prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2008r. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że roboty budowlane objęte nakazem z art. 66 ustawy – Prawo budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę. W takim stanie sprawy zupełnie nieuzasadnione jest twierdzenie skarżącego, że do dokonania nakazanych mu prac niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Organy egzekucyjne natomiast mają obowiązek wyegzekwowania ostatecznej decyzji nakazującej skarżącemu nadbudowę kominów i czasowego zaprzestania ich użytkowania. Ponadto istotnym jest wskazać z uwagi na przedmiot postępowania, że wykonalność nałożonego obowiązku należy badać pod kątem ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wykonalność jako cecha obowiązku oznacza, że zobowiązany powinien zachować się w taki sposób, jaki jest obiektywnie możliwy i dopuszczalny w danych okolicznościach oraz że podjęcie przez niego wskazanych działań lub powstrzymanie się od określonych działań jest warunkiem realizacji aktu administracyjnego nakładającego obowiązek (por. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2003, str. 131). Niewykonalność obowiązku oznacza zaś, że obowiązek jest niewykonalny, gdy nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji (niewykonalność faktyczna). Ewentualnie decyzja może być niewykonalna z przyczyn prawnych, jeżeli jest sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym. Żadna z wymienionych przyczyn niewykonalności obowiązku nie zaistniała w niniejszej sprawie. Z tych względów nie jest zasadny zarzut podniesiony przez skarżącego, że obowiązek określony w tytule wykonawczym jest niewykonalny, gdyż do jego wykonania niezbędne jest pozwolenie na budowę. Dlatego też słusznie organ egzekucyjny postanowieniem z 16 lutego 2009r. uznał ten zarzut za nieuzasadniony, a organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego. W ocenie Sądu nie ma również znaczenia podnoszony w skardze argument mówiący, że pierwszeństwo ma postępowanie dotyczące samowoli budowlanej dokonanej przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Według skarżącego istnieją zatem przesłanki do zawieszenia egzekucji, gdyż po podjęciu przez organy działań zgodnych z prawem, tj. orzeczenia rozbiórki budynku przy "[...]", postępowanie egzekucyjne stanie się bezprzedmiotowe. Należy w tym miejscu wskazać, że kwestia wydania decyzji dotyczącej wykonywania robót budowlanych na działce przy ulicy "[...]" w O. przez E. i S. R. została zakończona najpierw wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 września 2008r. oddalającym skargę J. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta O. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 15 grudnia 2002r. w sprawie wykonywania robót budowlanych bez pozwolenia budowlanego. Następnie zaś Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2009r. oddalił skargę kasacyjną. Tak więc sprawa, która według skarżącego powinna być rozpatrzona przed zakończeniem postępowania egzekucyjnego w jego sprawie, została sfinalizowana prawomocnym i kończącym ją orzeczeniem. Na marginesie warto wskazać, że okoliczność podniesiona przez skarżącego w postaci skargi konstytucyjnej przedłożonej do Trybunału Konstytucyjnego nie miała znaczenia dla toczącego się przed tut. Sądem postępowania i nie jest w niniejszej sprawie ustawową przesłanką zawieszenia takiego postępowania. Rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego w żaden sposób nie wpływa na wynik przedmiotowej sprawy ponieważ tut. Sąd nie badał legalności decyzji wydanych na podstawie przepisów zaskarżonych w skardze konstytucyjnej. Z przedstawionych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.