II SA/Ol 495/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2013r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego 1/ oddala skargę; 2/ przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz adwokat J. P. kwotę 240zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu. Pismem z dnia 4 stycznia 2013r. D. P. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie zasiłku celowego na wykupienie niezbędnych leków przepisanych przez lekarza rodzinnego i lekarzy specjalistów w kwocie wynikającej z wyceny załączonych recept lub 400 zł. Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]", działający z upoważnienia Burmistrza - Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, przyznał D. P. świadczenie pieniężne w formie zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w wysokości 150 zł oraz odmówił przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków w wysokości 250 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że wnioskodawca spełnia przesłanki do przyznania zasiłku celowego, gdyż jest osobą niepełnosprawną, cierpiącą na kilka schorzeń, ponadto dochód wnioskodawcy w postaci zasiłku stałego nie przekracza kryterium dochodowego. Organ podał, że dokonano weryfikacji załączonych przez wnioskodawcę recept i wycena wszystkich leków łącznie wyniosła 434,67 zł. Zaznaczono przy tym, że przy zastosowaniu tańszych odpowiedników koszt zakupu wszystkich leków wyniósłby 330,60 zł. Organ I instancji przyjął, że wszystkie leki wynikające z załączonych recept są stronie niezbędne. Jednak mając na względzie zasady przyznawania pomocy społecznej, a szczególnie art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, uznał, że nie może przyznać wsparcia w całej wnioskowanej kwocie z dwóch powodów. Po pierwsze z powodu bardzo ograniczonych środków. Organ podał, że z uwagi na zmniejszające się dochody własne budżetu Gminy Miasta Mrągowo, zmniejszono pulę środków na wypłatę zasiłków celowych i specjalnych zasiłków celowych. Wskazał też na wzrastającą liczbę podań o zasiłki celowe (335) i okresowe (352), które wpłynęły tylko od początku 2013r. Organ zasygnalizował, że ze względu na trudną sytuację na lokalnym rynku pracy, a w szczególności ogłoszenie upadłości przez kolejnego większego pracodawcę liczba potrzebujących wzrośnie. Argumentowano także, że ze względu na bardzo ograniczone środki średnia kwota zasiłku celowego na leki kształtuje się od 50 zł do 200 zł. Zatem wsparcie przyznane wnioskodawcy oscyluje w górnej granicy. Po drugie organ uwzględnił, że D. P. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, dysponuje stałym miesięcznym dochodem w postaci zasiłku stałego w kwocie 529 zł. Ponadto jest wspierany zasiłkami na zakup żywności, leków, butli do przygotowywania posiłków, odzieży i obuwia, jak również na węgiel. Podkreślono, że w 2012 roku D.P. otrzymał wsparcie na łączną kwotę 10.933,93 zł., co średnio miesięcznie daje kwotę 911,16 zł. Z tych względów, mimo oczekiwań wnioskodawcy, organ pomocy społecznej przyznał pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków. W odwołaniu od tej decyzji D. P. zwrócił się o uchylenie decyzji organu I instancji i przyznanie 300 zł na lekarstwa lub przekazanie sprawy do ponownego wyjaśnienia. Wskazał, iż wszystkie wypisane przez lekarzy leki są niezbędną potrzebą bytową odwołującego się. W ocenie strony organ nie mógł przerzucić ciężaru kosztu wykupienia lekarstw na zasiłek stały przyznawany ze Skarbu Państwa, zapewniający jedynie minimalną egzystencję. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia "[...]" znak "[...]", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż w sprawie zostało spełnione podstawowe kryterium warunkujące przyznanie zasiłku celowego – tj. kryterium dochodowe. Jednak rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy zarówno w zakresie przyznania świadczenia, jak też w części odnoszącej się do jego wysokości. Podniesiono, że istotne jest w sprawie, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. (art. 3 ust. 4 ustawy). Kolegium zauważyło, że organ I instancji wykazał w uzasadnieniu decyzji sytuację finansowa ośrodka i jego ograniczone możliwości. Podano, że odwołujący w 2012r. otrzymał 57 świadczeń, a w styczniu 2013r. otrzymał trzy zasiłki celowe w łącznej kwocie 284 zł. Zdaniem Kolegium organ I instancji, w miarę swoich możliwości, wspiera wnioskodawcę i domaganie się przez wnioskodawcę zwiększenia środków finansowych jest nieuzasadnione. Podkreślono, iż organ musi mieć na względzie nie tylko interes odwołującego, lecz także innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej i ubiegających się o pomoc, a ponadto własne możliwości finansowe. D. P. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się jej uchylenia z powodu naruszenia prawa materialnego do uzyskania środków na pilne wykupienie niezbędnych lekarstw oraz naruszenia przepisów postępowania poprzez zaniechanie zebrania dodatkowej dokumentacji medycznej w postaci nowych zaświadczeń lekarskich o konieczności użycia tych, a nie innych leków w jego leczeniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 12 września 2013r. pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu poparł skargę oraz zarzuty w niej zawarte. Wniósł o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w całości ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub celowości. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję, nie stwierdził takich wad, czy uchybień w prowadzonym postępowaniu, a wobec tego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Ustawodawca precyzyjnie określił warunki przyznawania pomocy społecznej w ustawie z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 182 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą". Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy - w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może być on przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Dodatkowo ustawodawca w art. 2, art. 3 i art.4 ustawy wskazał iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W art. 2 ust. 1 ustawy zawarta jest jedna z konstytucyjnych zasad, na których opiera się ustrój Rzeczypospolitej Polskiej i zarazem fundamentalna zasada pomocy społecznej. Jest to zasada pomocniczości (subsydiarności). Treść tej zasady kształtowana przez prawne uregulowania, odwołuje się do samodzielności obywateli i wspólnot w realizacji zadań publicznych. Państwo powinno wspomagać jednostki, rodziny, grupy i nie powinno przejmować zadań, które mogą one samodzielnie wykonywać. Ingerencja państwa lub większych wspólnot powinna zaś następować tylko w przypadku gdy zadania przekraczają możliwości jednostki lub małej wspólnoty. Zgodnie z zasadą subsydiarności państwo nie może ograniczać inicjatywy obywateli, wyręczać ich, pozbawiać możliwości wyboru, ani przejmować za nich odpowiedzialności. Należy umacniać pierwszeństwo i autonomię jednostki. Z zasady tej wynika nie tylko zachęta do działania, ale wręcz dezaprobata dla pasywności i nadopiekuńczości państwa (I. Sierpowska, Komentarz do ustawy dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, Wydawnictwo ABC 2009 r.). W doktrynie wskazuje się, iż zasada subsydiarności wyraża spoczywającą na jednostce powinność pełnego wykorzystania własnych zasobów, możliwości oraz uprawnień w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. Jeżeli jednostka nie uczyni zadość owej powinności, to brak po jej stronie podstawowej przesłanki do udzielenia wsparcia z pomocy społecznej. Pomoc społeczną jednostka może otrzymać dopiero wówczas gdy wykorzysta, po pierwsze swoje uprawnienia, po drugie własne zasoby i możliwości, przez które należy rozumieć nie tylko sytuację materialną, ale również właściwości psychofizyczne, kwalifikacje zawodowe, aktywność jednostki w rozwiązywaniu własnych i rodzinnych problemów oraz jej gotowość współdziałania w tym celu z innymi. W art. 4 ustawy określony jest kolejny cel pomocy społecznej – aktywizacja świadczeniobiorców. Zgodnie z tą zasadą należy, przy współpracy beneficjenta, wykształcić u niego poczucie odpowiedzialności i wskazać mu możliwości samodzielnego radzenia sobie z problemami. Obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych rozsądnych propozycji pracowników socjalnych, pomagających osobie i rodzinie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. Egzekwowanie od świadczeniobiorcy obowiązku współdziałania jest niezwykle ważne, w przeciwnym bowiem wypadku pomoc ograniczać się będzie do prostego rozdawnictwa świadczeń i braku eliminacji źródeł problemów społecznych. Przepisy dotyczące pomocy społecznej nie nakładają na organy administracji obowiązku zapewnienia mieszkania, opłacenia rachunków za energię elektryczną, gaz, c.o. lub refundacji kosztów zakupionych leków. Prawo do świadczeń z pomocy społecznej zgodnie z art. 8 ust.1 pkt 1 ustawy przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł (na dzień orzekania w sprawie przez organy administracji) i posiadane dochody nie pozwalają na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych. Organy administracji ustaliły, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, a źródłem jego utrzymania jest zasiłek stały w kwocie 529 zł oraz uzyskiwane zasiłki celowe. Bezsporne w sprawie zatem jest, że skarżący spełnia kryteria do przyznania mu pomocy w formie zasiłku celowego. Nie oznacza to jednak automatycznego przyznania skarżącemu zasiłku w żądanej przez niego kwocie. Zasiłek celowy jest bowiem świadczeniem nieobowiązkowym, a jego przyznanie, jak słusznie wskazywały organy obu instancji, pozostawione jest uznaniu organu administracji publicznej. Tym samym, spełnienie przez skarżącego kryteriów przyznania zasiłku celowego nie oznacza, że istnieje po jego stronie roszczenie o przyznanie świadczenia. Podkreślenia wymaga, że kwestionowana przez skarżącego decyzja, uwzględniła jego wniosek na kwotę 150 zł. Skarżący do wniosku o zasiłek dołączył recepty, na podstawie których chciałby kupić potrzebne mu leki. Koszt ich zakupu, zgodnie z ustaleniami pracownika socjalnego to kwota 434,67 zł, bez zastosowania tańszych zamienników. Organ ustalił, iż wszystkie leki są niezbędne skarżącemu. Jednak z uwagi na dysponowanie ograniczonymi środkami finansowymi i fakt zgłaszania się o pomoc do Ośrodka wielu osób potrzebujących, jak również korzystanie przez skarżącego z różnych form wsparcia finansowego z pomocy społecznej, przyznano beneficjentowi częściowe wsparcie na zakup leków w wysokości 150 zł. Nie jest zatem słuszne twierdzenie skarżącego, iż organ powinien zgromadzić dodatkowe zaświadczenia lekarskie o konieczności przyjmowania wskazanych lekarstw. Organy w ogóle nie negowały, że wymienione w receptach leki są skarżącemu niezbędne. Ośrodek przyznał takie świadczenie, jakiego był w stanie udzielić z uwagi na środki jakimi dysponował. Ponadto ,jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżący jest objęty stałą pomocą Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, otrzymuje zasiłek stały oraz dodatkowo zasiłki celowe na zaspokojenie różnych potrzeb. Średnio miesięczne otrzymuje 911,16 zł. Zatem udzielana skarżącemu pomoc jest znaczna. W tych okolicznościach przyjąć należy, że częściowe uwzględnienie wniosku skarżącego do kwoty 150 zł jest zgodna z prawem. W szczególności należy zgodzić się z organami orzekającymi, że skarżący ma stałe źródło dochodu, z którego może zabezpieczyć część środków na zakup leków, zwłaszcza, że znajduje się pod stałą opieką Ośrodka i nie ma innych osób na utrzymaniu. Bezpodstawnie skarżący wywodzi, że nie powinien wydatkować na leki środków otrzymywanych z tytułu zasiłku stałego. Są to środki, z których w pierwszej kolejności strona powinna zaspokajać swoje niezbędne potrzeby bytowe. Dopiero, gdy środki te będą niewystarczające beneficjent może oczekiwać dodatkowej od Państwa pomocy. Przy czym pomoc ta ze względu na brak środków finansowych i liczbę wielu potrzebujących nie może być nieograniczona. Skarżący ma możliwość również zastosowania tańszych zamienników leków, co w jego sytuacji bytowej byłoby uzasadnione. Podkreślić należy, że organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Zgodnie bowiem z powołanym art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z treścią tego przepisu koresponduje art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 267), w świetle którego, organ administracji publicznej działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia obowiązany jest załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Z regulacji tej wynika zatem domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu (por. wyrok NSA z 19.01.2006r., sygn. akt I OSK 777/05, LEX nr 194414). W ocenie Sądu organ odwoławczy dokonał wszechstronnej analizy okoliczności faktycznych w niniejszej sprawie, a jej wyniki zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie budzą one zastrzeżeń. Zaskarżonej decyzji nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego, gdyż organ szczegółowo wskazał, czym kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i argumentacja ta zasługuje na akceptację. Wbrew stanowisku skarżącego jego trudna sytuacja finansowa nie mogła stanowić wyłącznego kryterium uwzględnianego przy rozstrzyganiu sprawy. O możliwościach świadczenia pomocy społecznej decydują nie tylko potrzeby skarżącego i cel pomocy, ale również możliwości finansowe Ośrodka i potrzeby innych osób, objętych jego pomocą. Organ musi uwzględniać liczbę zgłaszanych wniosków, wysokość już przyznanych świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków, tak aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba podopiecznych, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie nie mógł zostać uwzględniony zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy przepisów postępowania poprzez zaniechanie dodatkowej dokumentacji medycznej. Przyczyną odmowy przyznawania zasiłku celowego na zakup leków był bowiem jedynie brak wystarczających środków na tę formę pomocy społecznej oraz duża ilość osób tej pomocy potrzebujących. Organ przyjął, że wszystkie leki wskazane we wniosku są lekami niezbędnymi i w ogóle nie dokonywał oceny, które z nich skarżący musi zażywać. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie w przedmiocie przyznania na rzecz adwokata kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu oparto o przepis art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348, ze. zm.). ----------------------- 8