II SA/Ol 497/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2024 r. sprawy ze skargi R. Z. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymanie robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z 22 grudnia 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonanych przez R.Z (dalej: "skarżący", "inwestor") przy budowie budynku infrastruktury technicznej (hali namiotowej) położonego na działce [...]. PINB podał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej 4 maja 2023 r. ustalił, że na ww. działce posadowiona została hala namiotowa o wymiarach 15,0 m x 15,11 m i wysokości 6,94 m, o konstrukcji stalowej zamocowanej do betonowych kotew osadzonych w gruncie, z poszyciem z plandeki i pokryciem dwuwarstwowym nadmuchiwanym. Zaznaczył, że inwestor nie przedstawił dokumentów, o których mowa w art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682; dalej: Pr.bud.). Wskazał, że teren na którym znajduje się działka objęty jest ochroną konserwatorską. Wobec powyższego, budowa ww. obiektu wymagała uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, którego w trakcie budowy inwestor również nie posiadał. Organ pierwszej instancji potwierdził 7 czerwca 2023 r., że przedmiotowy obiekt pozostaje w niezmienionym stanie. PINB zawarł ponadto w uzasadnieniu postanowienia informacje, o których mowa w art. 48 ust. 3 Pr.bud., w tym wysokość opłaty legalizacyjnej (250.000 zł). Poinformował, że do czasu zakończenia postępowania naprawczego inwestor nie może wykonywać żadnych robót budowlanych ani użytkować samowolnie wybudowanego obiektu. W złożonym zażaleniu inwestor stwierdził, że przedmiotowa hala namiotowa jest obiektem tymczasowym, będącym zapleczem magazynowym i socjalnym. Jej wykonanie wymagało więc, stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 7 Pr.bud. zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę. W konsekwencji opłata legalizacyjna winna być naliczona na podstawie art. 49d ust. 1 pkt 2 lit. a Pr.bud. Podkreślił, że w założeniu hala namiotowa miała funkcjonować przez maksymalnie 180 dni. Z uwagi jednak na postępowanie wszczęte przez PINB, skarżący wstrzymał się od podejmowania jakichkolwiek prac przy obiekcie. Podał, że Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał pozwolenie konserwatorskie dotyczące budowy ww. hali namiotowej. Zarzucił ponadto, że PINB prowadził postępowanie przewlekle, przez 7 miesięcy i nie informował skarżącego o przebiegu prowadzonego postępowania i ewentualnych jego konsekwencjach. Dodał, że 29 marca 2023 r. złożył w Starostwie Powiatowym zgłoszenie budowy hali namiotowej, zaznaczając, że planuje rozpocząć działalność od 30 kwietnia 2023 r. i zakończyć ją 180 dni później. W związku z przeprowadzoną przez PINB kontrolą postępowanie w Starostwie zostało zakończone bez rozpatrzenia. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z 6 maja 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podał, że Starosta [...] powiadomił PINB, iż 29 marca 2023 r. inwestor złożył zgłoszenie budowy tymczasowego lunaparku i instalacji urządzeń rozrywkowych z infrastrukturą na ww. działce, obejmujące m.in. przedmiotową halę. Starosta wezwał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia w terminie do 29 maja 2023 r., a następnie decyzją z 30 maja 2023 r. zgłosił sprzeciw. Burmistrz [...] decyzją z 11 maja 2023 r. ustalił zaś warunki zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na budowie lunaparku, budowie budynku administracyjno-biurowego i budynku zaplecza technicznego z ogrodzeniem i infrastrukturą na części ww. działki. WINB stwierdził, że w sprawie sporna pozostaje kwalifikacja prawna obiektu. Podkreślił, że art. 29 ust. 1 pkt 7 Pr.bud. przewiduje, że obiekt tymczasowy musi być przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od określonego w zgłoszeniu dnia rozpoczęcia budowy. Przytoczył też definicję takiego obiektu, zawartą w art. 3 pkt 5 tej ustawy. Zauważył, że jeśli tymczasowy obiekt budowlany będzie użytkowany w miejscu ustawienia w okresie dłuższym niż 180 dni, to będzie to wymagało decyzji o pozwoleniu na budowę. Wybudowanie obiektu tymczasowego bez zgłoszenia (na okres 180 dni) lub pozwolenia na budowę (na okres powyżej 180 dni) wywołuje zatem takie same konsekwencje, gdyż obiekt taki wybudowany jest samowolnie. Naruszenie przez skarżącego obowiązku określonego w art. 28 Pr.bud. skutkowało zastosowaniem art. 48 Pr.bud. WINB zaznaczył, że przed posadowieniem przedmiotowego obiektu inwestor nie zgłosił skutecznie zamiaru wykonania tej inwestycji organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zauważył, że inwestycja, która wymagała m.in. pozwolenia konserwatora zabytków i decyzji o warunkach zabudowy, wymagała również pozwolenia na budowę (m.in. z uwagi na obowiązującą na tym terenie ochronę konserwatorską stosownie do art. 29 ust. 7 w zw. z art. 39 ust. 1 Pr.bud.). WINB dodał, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia przedmiotowy obiekt istniał 180 dni, licząc od nieskutecznego zgłoszenia i od czynności kontrolnych PINB. W złożonej skardze skarżący stwierdził, że podstawą prawną budowy hali, jako tymczasowego obiektu budowlanego, mogło być zgłoszenie robót, dokonane w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 7 Pr.bud. Zaznaczył, że próbował dokonać takiego zgłoszenia. Zdaniem skarżącego, w sprawie można więc mówić jedynie o naruszeniu ww. przepisu. Zauważył, że w art. 3 pkt 5 Pr.bud. zostały wyróżnione dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych. Pierwsze z nich to obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki, drugie zaś to obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem. Wskazał, że w orzecznictwie przywołanym przez WINB przyjmuje się, że cecha "trwałego związania z gruntem" oznacza posadowienie obiektu na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Skarżący podkreślił, że stanowisko to zostało wypracowane w odniesieniu do urządzeń reklamowych i ze względu na ich charakter, nie może być bezwarunkowo recypowane do wszystkich rodzajów obiektów. Skarżący wywiódł ponadto z art. 27 ust. 7 pkt 2 Pr.bud., że z uwagi na położenie ww. działki w historycznym układzie urbanistycznym, który został jako obszar wpisany do rejestru zabytków, przedmiotowa inwestycja wymagała tylko zgłoszenia. Uwzględniając powyższe stwierdził, że w sprawie błędnie zastosowano art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., gdyż podstawą postanowienia winien być art. 48 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. Zauważył, że błędna kwalifikacja wpływa na zastosowanie właściwej procedury legalizacji i wysokość opłaty. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o jego uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika bezspornie, że na ww. działce skarżący posadowił halę namiotową o wymiarach 15,0 m x 15,11 m, wysokość 6,94 m, o konstrukcji stalowej zamocowanej do betonowych kotew osadzonych w gruncie. Istnienie tego obiektu na nieruchomości PINB stwierdził 4 maja 2023 r. i jak ustalił, hala nie została usunięta z działki do dnia wydania postanowienia przez ten organ (22 grudnia 2023 r.) i znajdowała się tam także 30 kwietnia 2024 r. W tej sytuacji prawidłowo organy nadzoru budowlanego zastosowały art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wbrew stanowisku skarżącego w opisanym stanie faktycznym nawet uznanie przedmiotowej hali namiotowej za "obiekt tymczasowy" w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pr.bud., którego posadowienie wymagałoby uprzedniego zgłoszenia Staroście (stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 7), nie skutkowałoby uznaniem, że nie ma zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. Zgodnie z art. 3 pkt 3 Pr.bud. przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Stosownie natomiast do art. 29 ust. 1 pkt 7 nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. W art. 3 pkt 5 zostały wyróżnione dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych. Pierwsze z nich to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Po drugie, jest nim obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Katalog tymczasowych obiektów budowlanych nie jest zamknięty i w każdej sprawie należy dokonać, mając na uwadze cechy danego obiektu, indywidualnej oceny, czy może on być zakwalifikowany jako tymczasowy obiekt budowlany (zob. wyrok NSA z 15.12.2022 r. II OSK 2160/21; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaliczenie obiektu budowlanego, jako tymczasowego, do pierwszej kategorii obiektów zależy od zamiaru inwestora, który zakłada, że okres jego użytkowania w danym miejscu będzie krótszy niż trwałość techniczna, i przewiduje jego przeniesienie w inne miejsce lub rozbiórkę. Skarżący twierdzi, że jego zamiarem było czasowe posadowienie przedmiotowej hali namiotowej. Jak wynika z postanowień umowy dzierżawy nieruchomości z 19 sierpnia 2021 r. zawartej pomiędzy Gminą [...] i skarżącym (m.in. § 1 ust. 1 i 2, § 3 ust. 2, 3, 6, 19), została ona zawarta na okres 15 lat (od 1 września 2021 r. do 1 września 2036 r.) z przeznaczeniem działki na organizację i funkcjonowanie lunaparku (wesołego miasteczka). Skarżący zobowiązany został do wykorzystywania nieruchomości wyłącznie w sposób zgodny z koncepcją zagospodarowania nieruchomości stanowiącą załącznik do umowy (plan lunaparku) i z wizualizacją określającą standard zagospodarowania, również określoną w załącznikach do umowy. Zagospodarowanie nieruchomości przez inwestora miało nastąpić w nieprzekraczalnym terminie 18 miesięcy od daty zawarcia umowy, z wyłączeniem usytuowania i zapewnienia funkcjonowania urządzenia "Młyńskie Koło". Zasadniczo nie dopuszczono możliwości zmiany zagospodarowania nieruchomości wynikającego z załącznika do umowy. Inwestor ponadto zobowiązał się utrzymywać przedmiot dzierżawy w taki sposób, aby zapewnić ciągłość świadczenia usług związanych z określonym w umowie przeznaczeniem nieruchomości każdorazowo w miesiącach maj – wrzesień, z wyjątkiem sytuacji nadzwyczajnych obejmujących siłę wyższą oraz stan epidemiczny. Skoro umowa dzierżawy z przeznaczeniem na funkcjonowanie na tym terenie lunaparku została zawarta na 15 lat, to niewiarygodne jest, aby rzeczywiście przedmiotowa hala była przewidziana do rozbiórki, zaś jej przemieszczenie na terenie działki wykluczają zapisy umowy (§ 3 ust. 2, 4 i 6). Nadto, w decyzji z 30 maja 2023 r. Starosta podał, że skarżący złożył 29 marca 2023 r. zgłoszenie zamiaru budowy m.in. hali namiotowej, określając ten obiekt jako obiekt tymczasowy i wskazał planowany termin rozpoczęcia inwestycji na 30 kwietnia 2023 r. Termin, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 Pr.bud., upłynął więc 27 października 2023 r., a bezsporne jest, że do 30 kwietnia 2024 r. ww. hala nadal pozostawała na działce. Ww. przepis jednoznacznie uzależnia możliwość poprzedzenia budowy (wykonania) obiektu tymczasowego zgłoszeniem od rozebrania lub przeniesienia tego obiektu w inne miejsce nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Nie ma przy tym znaczenia przyczyna, dla której inwestor nie usunął przedmiotowego obiektu w tym terminie. Istotne jest, że przedmiotowa hala namiotowa znajdowała się na działce po upływie 180 dni od określonego w zgłoszeniu dnia rozpoczęcia jej budowy. W takiej sytuacji wyjątek od zasady określonej w art. 28 ust. 1 Pr.bud. (to jest rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę) nie mógł mieć zastosowania. Tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 7, jednak nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, zgodnie z którym jeżeli tymczasowy obiekt budowlany będzie użytkowany w miejscu ustawienia w okresie dłuższym niż wskazany w art. 29 ust. 1 pkt 7, to budowa takiego obiektu wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę (por. w szczególności: wyroki NSA z 31.08.2017 r. II OSK 3053/15, 26.04.2023 r. II OSK 1462/20). Zauważyć również należy, że przedmiotowa hala nie spełnia przesłanki nietrwałego związania z gruntem. Jak przypomniał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 czerwca 2022 r. II OSK 1264/21, w świetle utrwalonego orzecznictwa cecha "trwałego połączenia z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przemieszczenie lub przesunięcie w inne miejsce (por. wyroki NSA z 21.12.2021 r. II OSK 125/19 i 19.12.2018 r. II OSK 697/18). O tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem decyduje nie tylko metoda i sposób związania go z gruntem, lecz także sama wielkość takiego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagające zapewnienia jego stabilizacji (por. wyroki NSA z: 27.10.2021 r. II OSK 3707/18; 27.05.2021 r. II OSK 2549/18; 20.08.2020 r. II OSK 1630/18). Podkreślono też, że wnioski te są aprobowane w piśmiennictwie dotyczącym zasad realizacji tymczasowych obiektów budowlanych, w szczególności hal namiotowych (por. A. Rawska-Skotniczny, A. Marynowicz, M. Nalepka, Błędy przy projektowaniu stałych i tymczasowych hal namiotowych, XXVIII Międzynarodowa Konferencja Naukowo-Techniczna Awarie budowlane, Międzyzdroje 2017, s. 458-459), gdzie trafnie wskazuje się, że sens fizyczny trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem należy rozumieć w kontekście mechaniki budowli i sprowadza się on do oceny, czy możliwe jest odłączenie obiektu budowlanego od podłoża w sposób nie powodujący zmiany jego schematu statycznego, a co za tym idzie - nośności. Analizując zagadnienie przez pryzmat zapewnienia stateczności obiektu, nie sposób przyjąć, aby hala namiotowa mogła być nietrwale związana z gruntem. Brak trwałego związania z gruntem prowadziłby bowiem do ryzyka przewrócenia, poderwania lub przesunięcia hali magazynowej pod wpływem działania wiatru, co przy uwzględnieniu jej rozmiarów i masy stanowiłoby niewątpliwie poważne zagrożenie. Z uwagi na powyższe bez znaczenia pozostaje to, że zgodnie z art. 29 ust. 7 pkt 2 Pr.bud. roboty budowlane, o których mowa w ust. 1-4, wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę. Konieczność uzyskania przez skarżącego pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora nie skutkowała zastosowaniem art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. Uwzględniając powyższe, prawidłowo PINB wydał postanowienie o wstrzymaniu budowy na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. W uzasadnieniu tego postanowienia, zgodnie z ust. 3 art. 48, poinformował skarżącego o prawie do złożenia wniosku o legalizację, wskazał termin na dokonanie tej czynności (30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy) i wysokość opłaty legalizacyjnej (250.000 zł), a także że w przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów legalizacyjnych. Wyjaśnić należy, że kwestia ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej jest rozstrzygana w postępowaniu zakończonym postanowieniem, o którym mowa w art. 49 ust. 2a Pr.bud. Na postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej przysługuje zażalenie (art. 49 ust. 2b). Przedwczesna byłaby więc ocena Sądu odnośnie do prawidłowości wskazania przez organy nadzoru budowlanego wysokości opłaty legalizacyjnej. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić. Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.