II SA/Ol 498/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skargi I. W. i Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza solidarnie na rzecz skarżących od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 714 zł (siedemset czternaście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy L., na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1257, dalej jako: k.p.a.) oraz art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 1987 ze zm., dalej jako: u.o.o.) ustalił wobec Z. i I. W. obowiązek usunięcia odpadów o kodzie 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, składowanych w miejscu do tego nieprzeznaczonym, tj. na działkach nr "[...]" i "[...]", obręb "[...]" S. poprzez przekazanie odpadów podmiotowi posiadającemu zezwolenie na zbieranie lub przetwarzanie odpadów zgodnie z ustawą o odpadach albo osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej nie będącej przedsiębiorcą zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne nie będące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. z 2016r., poz. 93, dalej jako: rozporządzenie z 2015r.) w terminie 8 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu wskazano, iż na teren działek nr "[...]" i "[...]" nawieziono do 5m ziemi, odpadu o kodzie 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03. Ustalono, że odpady magazynowane są czasowo w celu rozwiezienia na inne posiadane nieruchomości, przy czym właściciele tych nieruchomości nie posiadają zezwolenia na magazynowanie odpadów na przedmiotowych działkach. Podano, że działki znajdują się w Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Dolnej D., a zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 5 uchwały nr "[...]" Sejmiku Województwa z dnia 28 czerwca 2016r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Dolnej D. (Dz.Urz.Woj."[...]") zakazane jest wykonywanie prac ziemnych zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. Nawiezienie mas ziemi na przedmiotowe działki nie mieści się w ramach odstępstw od zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, jak również nie dotyczy wskazanych w § 5 ust. 6 pkt 1 powołanej uchwały wyjątków od stosowania zakazu wykonywania prac trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Przedmiotowe działki nie spełniają zatem wymogów art. 25 u.o.o. do magazynowania i składowania odpadów, ponieważ nie odbywa się ono zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska. Ponadto organ stwierdził, iż nie zachodzą przesłanki dające możliwość wykorzystania odpadów o kodzie 17 05 04 przez osoby fizyczne na potrzeby własne, gdyż nie zostały spełnione wymagania określone w rozporządzeniu z 2015r., tzn. odpady nie posłużyły do utwardzenia terenu. Z. i I. W. złożyli odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Odwołujący się podnieśli zarzut naruszenia § 25 ust. 4 u.o.o. oraz § 1 rozporządzenia z 2015r. poprzez bezpodstawne nakazanie usunięcia odpadów, co odbiera prawo władającemu odpadami możliwość ich magazynowania w okresie 3 lat w celu wykorzystania na potrzeby własne, a także poprzez niewypełnienie obowiązku zbadania właściwego sposobu magazynowania odpadów na przedmiotowych działkach. Podnieśli, iż ich zdaniem krótkoterminowe, w granicach prawa, zmagazynowanie odpadu nie jest trwałym zniekształceniem rzeźby terenu. Zaznaczyli przy tym, iż odpad zostanie wykorzystany zgodnie z rozporządzeniem z 2015r. do utwardzenia własnych nieruchomości w terminie 3 lat, a teren zostanie przywrócony do stanu pierwotnego. Jednocześnie wskazali, że są właścicielami 50,15 ha nieruchomości na terenie Miasta L. i Gminy Wiejskiej L., co dokumentują załączone do odwołania oświadczenia o ilości posiadanych nieruchomości. W ocenie odwołujących się magazynowanie odpadu na przedmiotowych działkach prowadzone jest w warunkach zapobiegających niekorzystnemu wpływowi na środowisko. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, iż z treści art. 26 u.o.o. wynika, że do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów wymagane jest stwierdzenie faktu istnienia odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów, a także ustalenie podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów, tj. ich posiadacza bądź posiadaczy. Nie budzi wątpliwości okoliczność, że odwołujący się przyjęli masy ziemi na teren przedmiotowych działek, będących ich własnością. Nie jest też kwestionowane, że masy nawiezionej ziemi stanowią odpad o kodzie 17 05 04, tj. gleba i ziemia w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03. Wskazano, że argumentacja odwołujących się, iż ich zamiarem jest wykorzystanie nawiezionych mas ziemnych na potrzeby własne, zgodnie z rozporządzeniem z 2015r. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o odpadach i rozporządzeniu wykonawczym do tej ustawy. Masy ziemi zgromadzone na działkach stanowią odpady w rozumieniu ustawy o odpadach, a odwołujący się są ich posiadaczami. Ponadto z powołanych przepisów ustawy oraz rozporządzenia wynika, że legalne magazynowanie odpadów jest zawsze prowadzone w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów, a zatem dopuszczalność magazynowania odpadów w danym miejscu powinna wynikać z posiadanego zezwolenia. Tymczasem z ustaleń poczynionych w toku postępowania odwoławczego wynika, że odwołujący się nie posiadają niezbędnego w tym zakresie zezwolenia, a działki nie mogą stanowić miejsca magazynowania odpadów, ponieważ nie są miejscem ich wytworzenia. Ponadto nawiezienie odpadów na grunty, które w ewidencji gruntów pozostają sklasyfikowane jako łąki trwałe i lasy przyczyni się do degradacji tych gruntów i jest niedopuszczalne również w świetle regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jednocześnie Kolegium podniosło, iż na tym etapie postępowania nie ma jakichkolwiek podstaw aby stwierdzić, że odwołujący się zrealizują swój zamiar wykorzystania nawiezionych na przedmiotową działkę odpadów, gdyż na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji (protokół oględzin i fotografie) Kolegium stwierdziło, że nawiezione masy ziemi nie zostały zgromadzone w pryzmy, lecz zostały równomiernie rozprowadzone po terenie nieruchomości, a ponadto odwołujący się przyjęli tak znaczną ilość odpadu, iż jego zagospodarowanie we własnym zakresie nie jest prawdopodobne. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie I. i Z. W. podnosząc zarzut naruszenia: - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest kwestia składowania odpadów o kodzie 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, w miejscu do tego nieprzeznaczonym, podczas gdy przedmiotem tejże sprawy jest kwestia magazynowania odpadów na wyżej wskazanej nieruchomości, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, - art. 26 ust. 1 i 2 u.o.o. poprzez przyjęcie, że przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest kwestia składowania odpadów o kodzie 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, w miejscu do tego nieprzeznaczonym, podczas gdy przedmiotem tejże sprawy jest kwestia magazynowania odpadów na wyżej wskazanej nieruchomości, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, iż skarżący prowadzi w działalność gospodarczą, a także jest właścicielem wraz ze skarżącą jako osoba fizyczna gruntów rolnych o łącznej powierzchni około 90 ha na terenie gminy L., gminy I. oraz gminy N. M. L. W związku z prowadzonymi w ramach swojej działalności gospodarczej robotami budowlanymi, wiosną 2017 roku, zmagazynował na stanowiących jego własność działkach odpady będące przedmiotem niniejszej sprawy, o kodzie 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, stanowiące głównie wierzchnie warstwy gleby w postaci humusu i warstwy próchniczej gleby. Odpady te ze względu na ich ilość zmagazynowano na tych działkach, by je potem - po uzyskaniu niezbędnych zezwoleń i innych wymaganych dokumentów - zagospodarować na potrzeby własne - na nieruchomościach rolnych dla polepszenia ich struktury i właściwości. W ocenie skarżących błędne jest stanowisko organów, że należy stosować przepisy u.o.o. dotyczące usunięcia odpadów, składowanych w miejscu do tego nieprzeznaczonym, bowiem w tym przypadku właściwe są przepisy dotyczące warunków magazynowania odpadów, w tym art. 25 u.o.o. oraz przepisy wykonawcze. W przeciwieństwie do składowania nie jest wymagane odrębne zezwolenie na magazynowanie odpadów. Zdaniem skarżących magazynowanie przez nich przedmiotowych odpadów spełnia wszystkie warunki odnośnie do magazynowania określone w powołanych przepisach. Podkreślono, iż co do zasady prowadzenie zbierania lub przetwarzania odpadów wymaga stosownego zezwolenia, jednakże w myśl art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.o. z obowiązku tego zwalnia się m.in. osobę fizyczną i jednostkę organizacyjną niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8 u.o.o. Jednocześnie podkreślono, iż odpady magazynowane na nieruchomości skarżących są tzw. odpadami obojętnymi, niezagrażającymi środowisku. Ze względu na dysponowanie przez skarżących znacznym obszarem własnych gruntów rolnych oraz niezbędnymi środkami, są oni w stanie odpady te zagospodarować w sposób bezpieczny dla środowiska, zgodnie z wymogami ustawy o odpadach i jej przepisami wykonawczymi. Dlatego błędne jest domniemanie organu, że zagospodarowanie przez skarżących we własnym zakresie przedmiotowych odpadów nie jest prawdopodobne. Domniemanie to narusza także ich uzasadniony interes zagospodarowania zgodnie z prawem, na nieruchomościach rolnych stanowiących ich własność nieszkodliwych dla środowiska odpadów. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazano, że nawet przy uwzględnieniu nowej okoliczności, jaką jest prowadzenie przez skarżącego działalności gospodarczej, w przeważającej części polegającej na robotach budowlanych związanych z wznoszeniem budynków mieszkalnych i niemieszkalnych, zasadne jest przyjęcie, że skarżący jako władający powierzchnią ziemi, tj. właściciele nieruchomości są posiadaczami odpadów zdeponowanych na tych działkach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Podnieść należy, że przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja nakazująca usunięcie odpadów składowanych w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Podstawę materialnoprawną kwestionowanego obowiązku stanowi przepis art. 26 ust. 1 u.o.o., zgodnie z którym posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z art. 26 ust. 1 u.o.o., wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (art. 26 ust. 2 u.o.o.). Decyzja nakazująca posiadaczowi odpadów ich usunięcie określa termin usunięcia odpadów, ich rodzaj oraz sposób usunięcia (art. 26 ust. 6 u.o.o.). Należy wskazać, iż przez posiadacza odpadów należy rozumieć wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawna oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów, przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości (art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.o.). Z kolei stosownie do art. 3 pkt 5 u.o.o. magazynowanie odpadów oznacza czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów oraz magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów. Magazynowanie odpadów odbywa się zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne odpadów, w tym stan skupienia, oraz zagrożenia, które mogą powodować te odpady, w tym zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wykonawczych (art. 25 ust. 1 u.o.o.), na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny (art. 25 ust. 2 u.o.o.) i jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów (art. 25 ust. 3 u.o.o.). Należy również wskazać, iż odpady, z wyjątkiem przeznaczonych do składowania, mogą być magazynowane, jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, nie dłużej jednak niż przez 3 lata (art. 25 ust. 4 u.o.o.). Natomiast odpady przeznaczone do składowania mogą być magazynowane wyłącznie w celu zebrania odpowiedniej ilości tych odpadów do transportu na składowisko odpadów, nie dłużej jednak niż przez rok (art. 25 ust. 5 u.o.o.). Przy czym okresy magazynowania odpadów, o którym mowa w ust. 4 i 5, są liczone łącznie dla wszystkich kolejnych posiadaczy tych odpadów (art. 25 ust. 6 u.o.o.). Podkreślić jednak należy, że ustalenie czy zachodzą przesłanki niezbędne do zastosowania art. 26 u.o.o. niezbędne jest przeprowadzenie wszechstronnego postępowania wyjaśniającego z zachowaniem wymogów określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Należy zatem podnieść, że słusznie organy przyjęły, że magazynowanie odpadów jest zawsze prowadzone w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów. Jednakże z przeprowadzonego postępowania nie wynika, aby organ I instancji ustalił czy skarżący legitymują się jakimkolwiek zezwoleniem w tym zakresie. Tymczasem w toku postępowania przed tut. Sądem pełnomocnik skarżących przedłożył decyzję Marszałka Województwa z dnia "[...]" o zezwoleniu skarżącemu na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku. Wprawdzie dotyczy ono innej działki położonej na terenie gminy L., ale to rolą organów administracji, a nie rolą Sądu jest wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, w tym ustalenie czy posiadane zezwolenie na wytwarzanie odpadów może upoważniać do magazynowania odpadów także na przedmiotowej działce. Ponadto nie sposób także uznać, że w sposób nie budzący wątpliwości została wyjaśniona okoliczność, że nawiezione masy ziemi nie zostały zgromadzone w pryzmy, lecz równomiernie rozprowadzone po całym terenie nieruchomości, co w ocenie organu wyłącza możliwość ich późniejszego wykorzystania. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się protokół oględzin, ale w zasadzie nie zawiera on żadnych ustaleń w tym zakresie, a dołączone zdjęcia – biorąc pod uwagę powierzchnię nieruchomości – mają charakter wybiórczy. Dodatkowo należy wskazać, że oględziny przeprowadzono przy udziale syna skarżących, który jednak nie wylegitymował się żadnym ich pełnomocnictwem. Nie wiadomo zatem z jakich względów jego twierdzenia zostały wpisane do protokołu, a następnie powołano się na jego oświadczenia w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Wskazać także należy, że wprawdzie w toku postępowania administracyjnego skarżący nie kwestionowali, że przyjęli odpad o określonym kodzie, ale w trakcie rozprawy przed tut. Sądem pełnomocnik skarżących podniósł, że de facto na przedmiotową nieruchomość została nawieziona biologicznie czynna ziemia, która może być zużytkowana w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego dla polepszenia jakości gleby, a nie - jak stwierdził organ odwoławczy – spowoduje jej degradację. Okoliczność ta winna być także przedmiotem postępowania wyjaśniającego, a następnie oceny dokonanej przez organ. Dla przypisania bowiem właścicielowi nieruchomości odpowiedzialności z art. 26 ust. 1 i 2 u.o.o. zasadnicze znaczenie ma ustalenie przez organ, czy zgromadzone w tym miejscu rzeczy stanowią odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o. Należy przy tym wskazać, że w myśl art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.o. ilekroć w ustawie jest mowa o odpadach – rozumie się przez to każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. W orzecznictwie podkreśla się w szczególności, że pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad, w istocie oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób, aniżeli nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017r., II OSK 1268/15, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016r., II OSK 715/15; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2009r., II OSK 960/08). Pozbyciem się przedmiotu będzie również przekazanie go (zbycie) innemu podmiotowi, który będzie go wykorzystywał w inny, zasadniczo odmienny od dotychczasowego sposób. Przy czym odpadami mogą być także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu i mogące być w związku z tym przedmiotem transakcji handlowej jako dobro o określonej wartości ekonomicznej. Przy czym dokonując ustaleń w powyższym zakresie należy także uwzględnić potrzeby ochrony środowiska wynikające z faktu, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie obszaru chronionego krajobrazu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzeczono jak w wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).