II SA/Ol 498/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2026 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] P. S. (dalej jako: wnioskodawca lub skarżący) w dniu 10 lutego 2023 r. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: ZUS lub organ) z wnioskiem o świadczenie wychowawcze na okres świadczeniowy od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. na troje swoich dzieci, w tym na córkę E. Decyzją z 31 lipca 2023 r. (znak sprawy: (...)) ZUS odmówił skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko – E. S. na okres świadczeniowy od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. W uzasadnieniu podniesiono, że wnioskowane świadczenie nie może być przyznane, gdyż na dziecko został już złożony wniosek o przyznanie tego świadczenia przez inną osobę uprawnioną. Zgodnie zaś z art. 22 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2023 r. poz. 810, dalej jako: u.p.p.w.d.) w przypadku gdy opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wraz ze zobowiązaniem do przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego w celu ustalenia, kto sprawuje faktyczną opiekę nad córką E., względnie uchylenie decyzji w całości i orzeczenie co do istoty poprzez przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę E. na okres świadczeniowy trwający od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r., względnie na okres od 1 lutego 2023 r. do 31 maja 2023 r. Zaskarżonej decyzji wnioskodawca zarzucił naruszenie art. 22 u.p.p.w.d. oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 28 u.p.p.w.d. Skarżący podniósł, że organ pominął regulację zawartą w art. 22 u.p.p.w.d. i nie zwrócił się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie wywiadu w celu ustalenia, kto sprawuje opiekę nad dzieckiem. Wnioskodawca wskazał, że w aktach równolegle toczącej się sprawy o prawo do świadczenia wychowawczego na rzecz syna znajduje się jego oświadczenie, że matka dzieci w grudniu 2021 r. opuściła wspólny dom i pozostawiła pod jego opieką trójkę małoletnich dzieci, w tym córkę E., przy czym władza rodzicielska w 2022 r. przysługiwała zarówno skarżącemu, jak i matce dzieci, ale faktycznie to ojciec sprawował pieczę nad dziećmi. W ocenie skarżącego, mimo powyższych informacji, ZUS zaniechał swoim obowiązkom i wydał decyzję z pominięciem przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, a tym samym ustalenia faktyczne poczynione przez organ oparte zostały o wadliwie zgromadzony materiał dowodowy. Wskazał, że z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. wynika, że świadczenie wychowawcze przysługuje tylko tym wykonującym władzę rodzicielską rodzicom, którzy mieszkając wspólnie z dzieckiem, opiekują się nim i zaspokajają jego potrzeby życiowe, pokrywając wydatki związane z wychowaniem i utrzymaniem dziecka. Skarżący podał, że wprawdzie postanowienie o udzieleniu zabezpieczenia poprzez ustanowienie opieki naprzemiennej wobec małoletniej córki zapadło 6 czerwca 2023 r., ale wniosek w tym przedmiocie złożył do Sądu 18 stycznia 2023 r., co organ powinien wziąć pod uwagę. Decyzją z 25 czerwca 2025 r. Prezes ZUS (dalej jako: organ odwoławczy) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że na dzień złożenia przez skarżącego wniosku nie obowiązywały żadne regulacje odnośnie do opieki nad dzieckiem, a zatem prawo do świadczenia rozstrzygnięto w oparciu o art. 22 u.p.p.w.d. i zasadę pierwszeństwa w składaniu wniosków. Podano, że wnioskodawca złożył wniosek 11 lutego 2023 r., a 1 lutego 2022 r. analogiczny wniosek złożyła matka dziecka i to jej zostało przyznane świadczenie. Wskazano, że z ustaleń organu wynika, że przed wydaniem i uprawomocnieniem się postanowienia Sądu z 6 czerwca 2023 r. kwestie opieki nad dzieckiem nie były uregulowane przez Sąd, a zatem należało przyjąć, że opieka nad dzieckiem w okresie świadczeniowym 2022/2023 była sprawowana wspólnie przez oboje rodziców. Skoro matka dzieci złożyła jako pierwsza wniosek o świadczenie wychowawcze na przedmiotowy okres, to zgodnie z art. 22 u.p.p.w.d. otrzymała wypłatę świadczenia na wskazane dziecko. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie: - art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie, tymczasem ustalenia te zostały dokonane w sposób dowolny, nieoparty na zgromadzonym materiale dowodowym oraz niezgodny ze stanem rzeczywistym, co przejawiło się tym, że organ błędnie przyjął, że w niniejszym stanie faktycznym i w całym okresie spornym opieka nad córką E. sprawowana była wspólnie przez oboje rodziców, gdy tymczasem w okresie od 27/28 grudnia 2021 r. do 7 stycznia 2023 r. córka E. zamieszkiwała ze skarżącym i swoim rodzeństwem i pozostawała na jego utrzymaniu, a następnie sprawowana była nad nią faktycznie opieka dzielona; - art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d., ponieważ ZUS całkowicie pominął kwestię faktycznego wykonywania opieki nad córką E. w okresie spornym; - art. 22 u.p.p.w.d., ponieważ ZUS nie ustalił, kto faktycznie sprawuje opiekę nad córką E., poprzez zaniechanie zwrócenia się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, a mimo to decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie nowej decyzji, wskazując sposób załatwienia sprawy poprzez rzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego, w tym poprzez zwrócenie się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, a ponadto zobowiązanie organu do sporządzenia i doręczenia kopii wszystkich dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, w tym w formie wydruków z systemu teleinformatycznego lub w formie elektronicznej określonej przez ZUS. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana po niemal 2 latach od złożenia odwołania. Skarżący wskazał, że w świetle art. 22 u.p.p.w.d. obowiązkiem organu było ustalenie, który z rodziców faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Ponadto organ winien uwzględnić treść art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d., który reguluje sytuację, w której dziecko zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach. Skoro zatem w trakcie pobierania świadczenia wychowawczego przez matkę skarżący złożył przedmiotowy wniosek jako ojciec dziecka, to organ winien w pierwszym rzędzie ustalić, z którym rodzicem dziecko zamieszkuje, który rodzic sprawuje nad nim bezpośrednią opiekę, a jeśli oboje rodzice sprawują opiekę, czy jest to opieka naprzemienna w rozumieniu art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. Zarzucił, że organ zaniechał zwrócenia się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego i przyjął, że opieka nad córką E. sprawowana była wspólnie przez oboje rodziców, co w ocenie skarżącego nie jest zgodne ze stanem rzeczywistym. Skarżący podkreślił, że uprawnienie do świadczenia wychowawczego przysługuje w razie wspólnego zamieszkiwania z dzieckiem i utrzymywania dziecka, przy czym oba te warunki muszą być spełnione jednocześnie. Skarżący zarzucił, że organ pominął fakt, że w aktach sprawy znajduje się postanowienie sądu o udzieleniu zabezpieczenia poprzez ustalenie opieki naprzemiennej, między innymi wobec córki E., które choć formalnie zostało wydane 6 czerwca 2023 r., to wniosek w tym zakresie został złożony przez skarżącego 18 stycznia 2023 r., a faktycznie sprawowana była już opieka dzielona nad córką na długo przed wydaniem postanowienia, zaś wcześniej od 27/28 grudnia 2021 r. do 7 stycznia 2023 r. skarżący sam sprawował opiekę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że pierwszy wniosek o świadczenie wychowawcze na okres 2022/2023 na troje dzieci skarżący złożył 9 lutego 2022 r. natomiast wcześniej, tj. 1 lutego 2022 r. z analogicznym wnioskiem wystąpiła matka dzieci. Wobec powyższego zostało wszczęte postępowanie z obojgiem wnioskodawców i wezwano ich do nadesłania dokumentów potwierdzających wyłączne bądź naprzemienne sprawowanie opieki nad dziećmi. Skarżący nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, dlatego też decyzjami z 18 sierpnia 2022 r. odmówiono mu prawa do świadczenia wychowawczego, w tym na córkę E., na okres 2022/2023. Od decyzji tej nie zostało wniesione odwołanie. Podano, że matka dzieci nadesłała oświadczenie, w którym wskazała, że sprawuje opiekę nad dziećmi i pokrywa koszty ich utrzymania, a także, że mieszka wspólnie z mężem i wspólnie sprawują opiekę nad dziećmi. W związku z tym przyznano jej prawo do świadczenia wychowawczego na troje dzieci, w tym na córkę E., na cały okres świadczeniowy. Organ podał, że 10 lutego 2023 r. skarżący wystąpił z kolejnym wnioskiem o świadczenie wychowawcze na dzieci, na okres 2022/2023. Organ po raz kolejny wszczął zatem postępowanie wyjaśniające w sprawie. Wskazano, że postanowienie Sądu w przedmiocie udzielenia zabezpieczenia na czas trwania postępowania rozwodowego i ustalającego opiekę naprzemienną nad córkami zostało wydane dopiero 6 czerwca 2023 r. i było nieprawomocne, a zatem nie mogło stanowić podstawy do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. Dopiero 25 października 2023 r. skarżący nadesłał skan postanowienia Sądu z 6 czerwca 2023 r. zawierający klauzulę prawomocności, zgodnie z którą postanowienie uprawomocniło się i jest wykonalne od 14 czerwca 2023 r. Odnośnie do udostępnienia żądanych dokumentów organ odwoławczy wskazał, że pismem z 5 września 2023 r. poinformowano skarżącego, że każdy ubezpieczony ma możliwość zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną we własnej sprawie, udając się do najbliższej jednostki ZUS na salę obsługi klienta oraz logując się na swoje PUE (Platforma Usług Elektronicznych). Pismem procesowym z 23 lutego 2026 r. skarżący wniósł o rozszerzenie skargi o zarzut bezczynności w przekazaniu akt sprawy oraz przewlekłości w wydaniu decyzji przez organ odwoławczy. Wniósł o zobowiązanie organu do przekazania brakujących dokumentów, stwierdzenie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem terminu oraz przyznanie mu w związku z tym od organu sumy pieniężnej 5000 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych względów niż w niej wskazane. Należy zauważyć, że postępowanie w sprawach o świadczenie wychowawcze, którego zasady przyznawania określa art. 4 i następne u.p.p.w.d., jest regulowane jest w rozdziale 4 u.p.p.w.d. Zgodnie z art. 13a ust. 1 u.p.p.w.d. przyznanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych świadczenia wychowawczego nie wymaga wydania decyzji. Zakład Ubezpieczeń Społecznych udostępnia osobie ubiegającej się o świadczenie wychowawcze informację o przyznaniu świadczenia wychowawczego na jej profilu informacyjnym. Informacja o przyznaniu świadczenia wychowawczego lub zawiadomienie o umieszczeniu tej informacji na profilu informacyjnym mogą zostać przesłane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych osobie ubiegającej się o świadczenie wychowawcze na wskazany we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego adres poczty elektronicznej lub numer telefonu (art. 13a ust. 2 u.p.p.w.d.). Z kolei art. 13a ust. 4 u.p.p.p.w.d. stanowi, że w sprawach odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego oraz nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję. Przy czym stosownie do art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. Zakład Ubezpieczeń Społecznych może bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Zmiana rozstrzygnięcia dotyczącego prawa do świadczenia wychowawczego na korzyść strony nie wymaga jej zgody (art. 27 ust. 2 u.p.p.w.d. Natomiast w myśl art. 28 ust. 1 u.p.p.w.d. w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy k.p.a. W związku z tym należy wskazać, że wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. został rozstrzygnięty decyzją z 18 sierpnia 2022 r., którą odmówiono skarżącemu przyznania prawa do przedmiotowego świadczenia. Jak wynika z akt sprawy oraz z informacji zawartej w odpowiedzi na skargę skarżący nie wniósł odwołania od tej decyzji, a tym samym stała się ona ostateczna. Zgodnie zaś z wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji ostatecznej, uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zatem organy administracji publicznej nie mogą rozstrzygać tożsamej sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną dopóki nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Jak wskazano wyżej art. 27 ust. 1 i 2 u.p.p.w.d. dopuszcza możliwość zmiany lub uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego, a zatem także decyzji odmownej w tym przedmiocie, ale w ściśle określonych przypadkach, a mianowicie jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Zatem postępowanie organu nie może zmierzać do ponownego badania tych samych okoliczności faktycznych, które stanowiły podstawę do wydania wcześniejszej decyzji oraz ich ponownej oceny. Złożenie ponownego wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego na ten sam okres świadczeniowy nie może bowiem tworzyć sytuacji, w której strona uzyskałaby de facto prawo do kolejnego środka zaskarżenia, z którego nie skorzystała po otrzymaniu wcześniejszej decyzji. Zatem organ w pierwszej kolejności winien wezwać wnioskodawcę do wskazania, czy zaszła jakakolwiek zmiana w stanie faktycznym, mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, w stosunku do ustaleń stanowiących podstawę do wydania wcześniejszej ostatecznej decyzji z 18 sierpnia 2022 r., bądź też czy zaistniały inne okoliczności, mogące stanowić podstawę do jej uchylenia lub zmiany np. w jednym trybów nadzwyczajnych określonych w przepisach k.p.a. (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji), a następnie tylko w tym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Przy czym w przypadku ustalenia, że zaistniała którakolwiek ze wskazanych przesłanek organ winien podjąć rozstrzygnięcie co do wskazanej decyzji ostatecznej, a w przypadku stwierdzenia ich braku - umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe z uwagi na wcześniejsze ostateczne załatwienie sprawy. Zatem organ winien ponownie rozpoznać wniosek skarżącego mając na względzie powyższe wskazania Sądu. Wobec powyższego Sąd nie mógł się odnieść do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Natomiast skarżącemu należy wyjaśnić, że w postępowaniu sądowym, którego przedmiotem jest decyzja organu sąd administracyjny nie jest uprawniony do jednoczesnego badania bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, gdyż są to zupełnie odrębne sprawy. Zatem wniosek o skarżącego rozszerzenie skargi w tym zakręcie jest bezskuteczny. Z kolei odnosząc się do wniosku skarżącego o zobowiązanie organu do dołączenia wskazanych dokumentów wyjaśnić należy, że dotyczy to korespondencji prowadzonej przez skarżącego z organem już po wniesieniu skargi, a sąd administracyjny bada stan sprawy na dzień orzekania przez organ (czyli przed wniesieniem skargi). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.