II SA/Ol 5/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Marzenna Glabas Asesor WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Państwowej Komunikacji Samochodowej w B na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania zmian w rozkładzie jazdy - stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Pismem z dnia 30 sierpnia 2005r. Marszałek Województwa, działając na podstawie art. 18 ust. l pkt l lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004r. Nr 204, póz. 2088), wystąpił do Starosty o uzgodnienie lub odmowę uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozu osób na linii komunikacyjnej B. – B. – L. – O. wykonywanego przez firmę Transport osobowy J. W. Do pisma załączono projekt rozkładu jazdy na ww. linii oraz aktualnie realizowany rozkład jazdy. Pismem z dnia 6 września 2005r. Starosta L. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie uzgodnienia zmian w rozkładzie jazdy przewoźnika – J. W. na linii komunikacyjnej przebiegającej przez teren powiatu L. w relacji B. –B. – L. - O. Zawiadomienie powyższe doręczono m.in. Przedsiębiorstwu Państwowej Komunikacji Samochodowej w B. oraz Stowarzyszeniu Przewoźników Krajowego Transportu Drogowego Osób w L. w celu ewentualnego przystąpienia zainteresowanych do postępowania na prawach strony. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w tej sprawie, przedłożeniu stanowiska w tej sprawie przez Przedsiębiorstwo Państwowej Komunikacji Samochodowej w B. oraz Stowarzyszenie Przewoźników Krajowego Transportu Drogowego Osób w L., Starosta postanowieniem z dnia "[...]"września 2005r., działając w trybie art. 18 ust. l pkt l lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004r. Nr 204, póz. 2088) oraz na podstawie art. 106 § l i 5 Kodeku postępowania administracyjnego, pozytywnie zaopiniował zmiany w rozkładzie jazdy na linii komunikacyjnej B. – B. – L. – O. proponowane przez przewoźnika J. W. Podniesiono w uzasadnieniu, że zmiany dotychczasowego rozkładu jazdy nie powinny negatywnie wpłynąć na warunki ekonomiczne innych przewoźników prowadzących działalność transportową na przedmiotowej linii. Przyczynią się z całą pewnością do lepszego zaspokojenia potrzeb przewozowych podróżnych. Zastrzeżenia Przedsiębiorstwa PKP w B. nie zostały uwzględnione, gdyż proponowane zmiany w rozkładzie jazdy nie kolidują na terenie Powiatu z rozkładem jazdy tego przedsiębiorstwa. Zażalenie na to postanowienie złożyło Przedsiębiorstwo Państwowej Komunikacji Samochodowej w B. wnosząc o jego uchylenie. Żalący się podniósł, iż w piśmie z 12 września 2005r. dostatecznie wyjaśnił, iż nie istnieje potrzeba uruchomienia nowego kursu z B. do O. odjeżdżającego z L. o godz. 10.25, gdyż potrzeby przewozowe na tej trasie są zabezpieczone. Wprowadzenie nowego kursu osłabi jeszcze bardziej zapełnienie kursów już istniejących, w następstwie czego może zaistnieć konieczność ich zlikwidowania ze względu na całkowitą nieopłacalność. Opóźnienie kursu relacji B. – O. (odjazd z L. z godz. 13.25 na godz. 13.40) spowoduje znaczne obniżenie rentowności kursu wykonywanego przez żalącego się - wyjazd z L. o godz. 14.45. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z "[...]"listopada 2005r. Nr "[...]", działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 141 § l ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, póz. 1071, ze zm.), stwierdziło niedopuszczalność zażalenia Przedsiębiorstwa Państwowej Komunikacji Samochodowej w B. W uzasadnieniu organ odwoławczy argumentował, że w świetle art. 141 § l Kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zatem w niniejszej sprawie stronie służy zażalenie. Natomiast niedopuszczalne jest zażalenie, jeżeli zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. W niniejszej sprawie stosownie do art. 21 ust. l .ustawy o transporcie drogowym zezwolenie, o którym mowa w art. 18, wydaje się na wniosek przedsiębiorcy. W sprawie zakończonej wydanym przez Starostę postanowieniem z dnia "[...]"września 2005r., stroną postępowania o zmianę zezwolenia na wykonywanie krajowego przewozu osób na linii B. – B. – L. – O., był przewoźnik J. W. - Transport osobowy. Wyjaśniono, iż podstawą interesu prawnego dla określonego podmiotu może być tylko konkretny przepis prawa materialnego, który w ten sposób stwarza mu legitymację procesową. Z przepisu tego powinno wynikać, że dana osoba fizyczna, prawna lub jednostka organizacyjna może być obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego zakazem lub nakazem, po ich skonkretyzowaniu w decyzji administracyjnej przez organ działający w granicach swojej właściwości i kompetencji. Podano, iż skarżące Przedsiębiorstwo nie ma własnego tak określonego interesu prawnego we wniesieniu zażalenia w sprawie dotyczącej zmiany zezwolenia wydanego innemu przewoźnikowi. Skargę na powyższe postanowienie złożyło Przedsiębiorstwo Państwowej Komunikacji Samochodowej w B. wnosząc o jego uchylenie jako niezgodnego z prawem. Argumentowało, że nieprawidłowo Kolegium nie uznało Przedsiębiorstwa PKS za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. Przedmiotem postępowania była bowiem zmiana zezwolenia Nr "[...]" z dnia "[...]"września 2001 r. na wykonywanie przewozów na linii komunikacyjnej B. – O., na której to linii skarżący także prowadzi usługi regularnego przewozu osób. Wskazano, iż wprowadzone zmiany w rozkładzie jazdy przewoźnika J. W. będą rzutować na sytuację ekonomiczną skarżącego a w dalszych skutkach i na sytuację prawną. Okoliczności sprawy wskazują bezsprzecznie, że prowadzone postępowanie dotyczyło interesu prawnego Przedsiębiorstwa PKS, które było jego wynikiem zainteresowane. Na uwagę zasługuje także fakt, iż do postępowania skarżący przystąpił na wniosek organu administracji. To Starosta L., będący uczestnikiem postępowania ocenił, że w postępowaniu tym skarżący ze względu na swój interes prawny winien być stroną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z art. l ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§1). Kontrola, o której mowa w § l, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Usunięcie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, ze zm.) zwanej dalej: ustawa p.p.s.a. W niniejszej sprawie najistotniejszą okolicznością jest ustalenie, czy skarżące Przedsiębiorstwo PKS ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia (lub jego zmiany) na wykonywanie przez innego przewoźnika regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej obsługiwanej także przez skarżącego przewoźnika. Inaczej rzecz ujmując, chodzi o odpowiedź na pytanie, czy inni przewoźnicy niż przewoźnik, na wniosek którego toczy się postępowanie administracyjne, mają interes prawny w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, póz. 1071, ze zm.) zwanej dalej: Kpa w postępowaniu w przedmiocie wydania zezwolenia (lub jego zmiany) na wykonywanie regularnych przewozów w transporcie drogowym. Z art. 28 Kpa wynika, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przesłanką zatem uzyskania przez określony podmiot przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym jest to, czy legitymuje się on interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie. Postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało wszczęte przez przewoźnika – J. W.- Transport osobowy na podstawie art. 18 ust. l pkt l lit. f w zw. z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 18 ust. l pkt l lit "f wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym wymaga zezwolenia wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez: marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa, przy czym zezwolenie to wydaje się na wniosek przedsiębiorcy - art. 21 ust. l ustawy. Z treści powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że postępowanie w przedmiocie zezwolenia lub jego zmiany na wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych może być wszczęte tylko na wniosek przedsiębiorcy (strony tego postępowania), który chce wykonywać takie przewozy. Powyższa zasada dotyczy także postępowania prowadzonego w ramach wymaganych przez wskazany wyżej przepis uzgodnień. Nieuprawniona i wadliwa byłaby wykładnia tej normy prawa dokonana w sposób uznający, iż interes prawny w tym postępowaniu posiadają także inni przewoźnicy wykonujący takie przewozy regularne na wskazanej linii komunikacyjnej. Wskazać należy również, iż pojęcie interesu prawnego mimo, że nie zdefiniowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego było przedmiotem wielu orzeczeń sądowych i tematem licznych wypowiedzi przedstawicieli doktryny. I tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2004r. sygn. OSK 919/04 (publikowany ONSA i WSA z 2005r. Nr 5 poz. 92) wynika, że istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Dla stwierdzenia więc istnienia interesu prawnego wymagane jest ustalenie tego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, związku polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (patrz wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002r. sygn. akt II SA 4000/01, niepublikowany ). W warunkach rozpatrywanej sprawy strona skarżąca nie wskazała podstawy prawa materialnego dla istnienia jej interesu prawnego, a jedynie powołując się na swój interes faktyczny, który niewątpliwie w sprawie posiada z uwagi na wykonywanie przewozów przez innego przewoźnika, czyli konkurencyjności dokonywanych przewozów, zażądała uchylenia zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego. Przywołać należy orzecznictwo (wyrok NSA z dnia 27 września 1999r. sygn. akt IV SA 1285/98, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2984r. sygn. akt I SA 1748/83, niepublikowany), w którym Sądy wyrażały stanowisko, iż mieć interes prawny w sprawie znaczy to samo, co wskazanie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać ochrony ze względu na zaspokojenie własnej potrzeby. Ten pogląd w pełni podziela Sąd rozstrzygający w niniejszej sprawie. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania w sprawie nie może poprzeć przepisami prawa materialnego, jak ma to miejsce w niniejszej. Nie można uznać za podstawę interesu prawnego, uprawniającą skarżącego do działania w tej sprawie, stanowiska organu uzgadniającego -Starosty L., który w ramach prowadzonego postępowania uzgodnieniowego - art. 18 ust. l pkt l lit "f ustawy o transporcie drogowym dopuścił skarżącego jako stronę tego postępowania. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005r. sygn. OPS 1/04 (opublikowana ONSA i wsa z 2005r. Nr 4 póz. 62), dotyczącej statusu strony postępowania sądowoadministracyjnego, którą jednakowoż można wprost odnieść do statusu strony w postępowaniu administracyjnym jednoznacznie stwierdzono, iż status strony postępowania nie może wynikać li tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony lecz jak wyżej wskazano z konkretnego przepisu prawa materialnego. Z przekazanych akt administracyjnych wynika, że z wnioskiem o dokonanie zmiany posiadanego zezwolenia Nr "[...]" na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym osób na linii komunikacyjnej: B. – O. wystąpiła J. W. wykonująca przewozy osobowe, to tylko ona posiadała interes prawny w poradzonym postępowaniu w przedmiocie zmienionego zezwolenia, w tym w postępowaniu uzgodnieniowym. W tym stanie prawnym tylko ta strona postępowania mogła skutecznie skorzystać z trybu odwoławczego. Wobec powyższego stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd oddalił skargę nie dopatrując się naruszenia przepisów prawa mających istotny wpływ na wynik sprawy.