II SA/Ol 503/18

Dnia 24 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2018 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Mrągowie na uchwałę Rady Miejskiej w Mikołajkach z dnia 30 marca 2017 roku nr XXIV/50/2017 w przedmiocie przyjęcia gminnego programu zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta i gminy Mikołajki na 2017 rok - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy Miejskiej w M w dniu "[...]"r. podjęła uchwałę nr "[...]" w sprawie przyjęcia gminnego programu zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta i gminy M na "[...]"r.. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 446 ze zm.) dalej jako: u.s.g., oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 856 ze zm.). Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia. Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w M wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości wraz ze stanowiącym jej element załącznikiem. Zaskarżonej uchwale zarzucono, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1523 ze zm.) dalej jako: u.o.a.n., poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, pomimo iż skarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, bowiem zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona uchwała obok postanowień indywidualno-konkretnych zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Wywiedziono, że w doktrynie i judykaturze utrwalony jest pogląd zgodnie z którym, jeśli akt prawotwórczy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego. Jeżeli zatem przedmiotowa uchwała Rady Gminy w M zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym skierowaną do podmiotów zewnętrznych, to uchwała ta stanowi prawo miejscowe. Niektóre bowiem z norm prawnych zawartych w załączniku kontrolowanej uchwały mają formę norm o charakterze generalnym, jako, że nie odnoszą się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Z powyższych względów należy uznać, że przedmiotowa uchwała jest uchwałą z zakresu prawa miejscowego, o jakiej mowa w art. 40 ust.1 u.s.g. Skoro zaś uchwała Rady Gminy zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 u.s.g. ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do wejścia w życie uchwały tej kategorii. O ile przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów prawnych określonej kategorii, niewykonanie takiego obowiązku równoznaczne jest z istotnym naruszeniem prawa. Akt, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązująca procedurą i we właściwym trybie – jak w niniejszej sprawie – nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego, nie ma mocy obowiązującej. Wskazane wyżej uchybienia stanowić powinny zdaniem skarżącego przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust.1, art.4 ust.1 i 2 i art. 13 punkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Fakt, że uchwalony gminny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne nie oznacza, że taki akt nie ma charakteru powszechnie obowiązującego prawa. Prokurator wskazał, że uchwalony program jest powszechnie obowiązujący, i jest on skierowany do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami, a zatem taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Oznacza to, że zaskarżona uchwala podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Tymczasem nie została ona ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa W. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz M, reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego wniósł o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu wyrażonego stanowiska, podniósł, że zaskarżona uchwała nie obowiązuje, gdyż uchwalony nią program obowiązywał jedynie w "[...]"r. Ponadto Rada Miejska w M uchwałą nr. "[...]" z dnia "[...]"r. przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy M w roku "[...]". Wskazał, że z uwagi na powyższe skarga jest bezprzedmiotowa, bowiem uchwała nie obowiązuje w obrocie prawnym. W dalszej kolejności organ podnosił, że na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały, tj. w marcu "[...]"r. dominował pogląd wskazujący, że uchwały w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie stanowią aktów prawa miejscowego i nie podlegają publikacji w dzienniku urzędowym. W okresie uchwalania uchwały przyjmowano, że tego rodzaju akty nie są aktami normatywnymi w rozumieniu art. 4 ust.1 ustawy z dnia 20 lipca 200r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Nie były również uznawane za akty prawa miejscowego wymieniane w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminy, ponieważ nie zawierały norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Stanowisko takie prezentował wówczas Wojewoda W, który w wielu rozstrzygnięciach nadzorczych stwierdzał nieważność uchwał w zakresie zapisów dotyczących określenia daty wejścia w życie uchwały i jej publikacji w Dzienniku Urzędowym. Stanowisko takie obecne było również w poglądach judykatury. Organ wskazał tu na wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 sierpnia 2012r. sygn. akt III SA/Lu 463/12 i wyrok WSA w Olsztynie z 13 listopada 2012r. sygn. akt II SA/Ol 1156/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r. poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 1302) zwanej dalej p.p.s.a., wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić wówczas, gdy uchwała pozostaje w sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest natomiast konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1257). Przy czym w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko wyrażone przez Prokuratora wnoszącego skargę, że zaskarżona uchwała – gminny program zapobiegania bezdomności zwierząt, uchwalony na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1840 ze zm.), stanowi akt prawa miejscowego. Dostrzegając także wcześniejsze odmienne w tej materii orzecznictwo sądowoadministracyjne, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela dominujący aktualnie w judykaturze pogląd (wyrok NSA z 24 maja 2018r. sygn. akt II OSK 725/17 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl)., że uchwała rady gminy w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt - jest aktem prawa miejscowego. Wprawdzie podnieść przy tym należy, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program", do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Jednak program ten konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Jego treść stanowią normy, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13, ONSAiWSA 2014 r., Nr 6, poz. 100; z 2 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 3051/15, z 30 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 221/16, z 12 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3245/14, wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16, (w:) CBOSA; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015 r., s. 156.). Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być zgodnie z art. 42 u.s.g. ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 1608/12). W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała stanowi w § 3, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Zatem niewykonanie przez Radę Miasta obowiązku ogłoszenia w stosownym publikatorze przedmiotowej uchwały powoduje, iż uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Należy przy tym wskazać, że nie jest zasadne twierdzenie pełnomocnika organu, że organ nie naruszył prawa, gdyż wykładnia przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie na dzień podejmowania uchwały uzasadniała przyjęcie, że zaskarżona uchwała stanowi akt kierownictwa wewnętrznego. Należy bowiem zważyć, że o tym czy uchwała rady gminy ma charakter prawa miejscowego decyduje wyłącznie to, czy zawiera normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Skoro zaś zaskarżona uchwała takie zapisy zawiera, czego przykładem jest przepis uchwały powołany w skardze, to ma ona charakter aktu prawa miejscowego. Poza tym niedopuszczalne jest przyjęcie stanowiska, że uchwała jest aktem prawa miejscowego, bądź nim nie jest, w zależności od daty, w jakiej została uchwalona i przyjętej wówczas wykładni, a nie od przepisów stanowiących podstawę jej wydania, które nie uległy zmianie. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.