II SA/Ol 503/19

Dnia 15 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2019 roku sprawy ze skargi Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wydania zaświadczenia o żądanie treści oddala skargę. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej Kolegium) z "[...]" utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy "[...]" z ‘[...]" (dalej Wójt), o odmowie wydania, na wniosek Ośrodka "[...]" (dalej KOWR, Ośrodek) zaświadczenia o żądanej treści. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia. W reakcji na wniosek KOWR z 1 marca 2019 r. o wydanie zaświadczenia o ostateczności aktu własności ziemi nr "[...]’ z "[...]", wydanego dla J. R. na grunty oznaczone w ewidencji jako nr "[...]". Wójt postanowieniem z "[...]" odmówił wydania zaświadczenia o żądanej powyżej treści podając, że w archiwum zakładowym Urzędu Gminy "[...]" nie odnalazł rzeczonego aktu własności ziemi i w związku z powyższym nie ma możliwości wydania zaświadczenia o jego ostateczności. W zażaleniu Ośrodek podał, że skoro akt własności ziemi nr "[...]" stanowił podstawę wydania "[...]" przez Naczelnika Gminy "[...]" prawomocnej decyzji w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego położnego we wsi "[...]" stanowiącego własność J. R., to jest oczywistym, że powyższa okoliczność stanowi domniemanie faktyczne, że wcześniejszy akt własności ziemi, na podstawie którego J. R. stała się właścicielką m. in. działki nr "[...]" był ostateczny. Nie podzielając zasadności zażalenia Kolegium skarżonym postanowieniem z "[...]" utrzymało w mocy skarżone postanowienie Wójta z ‘[...]" poddając, że organ I instancji nie jest w posiadaniu rzeczonego aktu własności ziemi z "[...]", co nie jest kwestionowane przez Ośrodek. Odnoście wywiedzionego domniemania faktycznego (poniekąd trafnego) podał, że nie może ono stać się w drodze wydania zaświadczenia dowodem z dokumentu urzędowego. W skardze pełnomocnik KOWR rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1/ art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 218 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że braki dokumentacji organu, powstałe z przyczyn niezależnych od skarżącego i których nie był w stanie wyjaśnić, uzasadniają odmowę wydania zaświadczenia o zadanej treści, gdy to organ jest odpowiedzialny za prowadzenie dokumentacji i stan ewidencji, 2/ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego, w szczególności brak wyjaśnienia, na jakiej podstawie została wydana przez Naczelnika Gminy "[...]" prawomocna decyzja w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego własności J. R., skoro Wójt odmówił stwierdzenia ostateczności aktu własności ziemi, który stanowił podstawę wydania powyższej decyzji, - wadliwą ocenę materiału dowodowego, w szczególności brak ustaleń i wyjaśnienia, na jakiej podstawie w wypisie z ewidencji gruntów działki nr "[...]" jako właściciel figuruje Skarb Państwa Agencja Nieruchomości Rolnych, skoro z kolei w księdze wieczystej dla rzeczonej nieruchomości, kto inny jest wpisany, jako właściciel. Uzasadniając pełnomocnik podała, że organ ograniczył się tylko do zbadania swego archiwum, a tymczasem winien skorzystać z innych możliwości dowodowych w postaci np. przesłuchania stron, zeznań świadków, czy zwrócenia się do innych organów np. Starosty "[...]", a także podjąć postępowanie w sprawie odtworzenia akt. Podtrzymała, że skoro została wydana prawomocna decyzja o przejęcia gospodarstwa rolnego J. R. na rzecz Skarbu Państwa za emeryturę, to stwarza to domniemanie faktyczne, że wcześniej wydany akt własności ziemi, na podstawie którego J. R. stała się właścicielką m. in. działki nr "[...]"był ostateczny. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a. (t. j. Dz. U. z 2018r. poz. 1302), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy, stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Przeprowadzenie oceny zaskarżonego postanowienia w ramach tak zakreślonej kognicji, doprowadziło do konstatacji, że nie narusza ono prawo w stopniu uzasadniającym konieczność jego uchylenia, jak też uchylenia poprzedzającego jego postanowienia organu I instancji. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Kolegium z "[...]" utrzymujące w mocy postanowienie z "[...]" Wójta odmawiające wydania zaświadczenia o żądanie treści, tj. o ostateczności aktu własności ziemi Nr "[...]" z ‘[...]", mocą którego Naczelnik Powiatu w "[...]" - działając na podstawie ustawy z 2 dnia 26 października a 1971 r . o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych - stwierdził, że J. R. stała się z mocy samego prawa współwłaścicielem działek nr "[...]" o pow. 2,59 ha, położonych w "[...]". Podstawę prawną skarżonych rozstrzygnięć, w istocie rzeczy, stanowiły przepisy art. 217 i art. 218 k.p.a. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do treści art. 217 § 2 zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub gdy 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z kolei w myśl art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2 w/w artykułu). W doktrynie podkreśla się, że zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo, 2004 r., Nr 10, str. 58). Zaświadczenia są więc aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień lub obowiązków określonych (to jest stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, a oświadczeniami wiedzy. Istota zaświadczenia sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono żadnej sprawy (o prawach lub obowiązkach), nie może również tworzyć nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, że zaświadczenie, jako czynność materialno-techniczna, nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej). W zaświadczeniu nie przeprowadza się wykładni przepisów prawa materialnego, ponieważ nie jest to akt administracyjny o charakterze konstytutywnym czy też deklaratoryjnym (por. wyrok NSA z dnia z 16 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 81/09, (w:) CBOSA). Wskazać w tym miejscu należy na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 16 września 2005 r., sygn. II OSK 36/05 (ONSAiWSA 2006/2/64), w którym Sąd stwierdził, że obowiązek wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 2 k.p.a. - które urzędowo potwierdza "określone fakty lub stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu organ, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia". Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zatem "konieczne" postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., nie może być substytutem danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, o jakich mowa w art. 218 § 1 k.p.a. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane, i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2000 r., sygn. V SA 760/00, LEX nr 50109). W rezultacie postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (tak wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2013 r., I OSK 1778/11, Lex nr 1311429; z dnia 28 sierpnia 2013 r., I OSK 605/12, Lex nr 1369011 oraz z 15 stycznia 2014 r., I OSK 1518/12, Lex nr 1452122). W konsekwencji, do postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie znajdują zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia (wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 2554/16). Nie jest też dopuszczalne tworzenie na użytek postępowania w sprawie wydania zaświadczenia materiałów dowodowych mających służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści (zob. ww. wyrok NSA z 7 lutego 2017 r. II OSK 1270/15). Art. 218 § 2 w zw. z § 1 k.p.a. modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w rozdziale IV k.p.a., czyli nie stosuje się w nim art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia nie ma na celu ustalenie stanu faktycznego, a jedynie zbadanie dokumentów, które ten stan potwierdzają. W postępowaniu wyjaśniającym, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., nie ma też zastosowania zasada określona w art. 75 k.p.a. Dla całokształtu sprawy wspomnieć wypada, że zaświadczenie może jednak zmieniać sytuację faktyczną strony, na przykład dostarczać jej środek dowodowy, nie zmienia jednak zakresu jej praw i obowiązków, nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków materialnych, choć może mieć wpływ na realizację niektórych praw i obowiązków. Może ono na przykład wywołać skutki prawne przez to, że będzie stanowić dowód w postępowaniu wyjaśniającym, jako rodzaj dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. (vide: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Bibliografia postępowania administracyjnego za lata 1927 - 2008, Warszawa 2009, str. 894). Podzielając przytoczone poglądy literatury i orzecznictwa oraz przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy Sąd ocenia, że w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym organy słusznie odmówiły skarżącemu Ośrodkowi wydania zaświadczenia o żądanej treści, tj. zaświadczenia o ostateczności aktu własności ziemi nr "[...]" z "[...]" wydanego dla J. R. na grunty oznaczone w ewidencji jako nr "[...]", skoro – jak podał Wójt – rzeczonej decyzji administracyjnej nie odnalazł w archiwum. Na marginesie sprawy wspomnieć wypada, że oryginału, względnie równoważnemu niemu odpisowi, przedmiotowego aktu własności ziemi pełnomocnik Ośrodka nie odnalazł w aktach ksiąg wieczystych wskazanych powyżej działek ewidencyjnych, ani też w Archiwum Państwowym. W konsekwencji w sytuacji, gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, oczywistym jest, że nie może wydać zaświadczenia żądanej treści. Nie jest bowiem w stanie potwierdzić faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Dla braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych, brak ten nie obliguje również organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów czy stanu prawnego. Jak już podano, postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia nie zmierza bowiem do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, ale co najwyżej do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przeszłości stanu. Organ może wydać zaświadczenie wyłącznie na podstawie posiadanych danych bez potrzeby ich kreowania. Zaświadczenie wydaje się bowiem jedynie wtedy, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać (tak: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., II OSK 1148/10, Lex nr 1083548). W rezultacie powyższego Sąd nie mógł uwzględnić wniosku skargi o przeprowadzenie dowodu ze zeznań świadków ma okoliczność uostatecznienia się aktu własności ziemi nr "[...]" z "[...]", gdyż niedopuszczalne jest, w drodze tegoż środka dowodowego, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia w organie dokumentacji potwierdzającej określone fakty, które mają być potwierdzone zaświadczeniem. Powyższe odnosi się tak samo do niemożliwości wystąpienia do innych organów (przykładowo wskazanego w skardze) celem odszukania żądanego dokumentu, właśnie z uwagi na niemożność prowadzenia postępowania do do istoty sprawy, skoro wykracza to poza postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. Należy także wyjaśnić, że w obowiązującym porządku prawnym brak jest instytucji prawnej bezpośrednio usuwającej skutki niezgodności oznaczenia władającego działką w rozumieniu ewidencyjnyjno-geodezyjnym z statio fisci właściciela w znaczeniu wieczystoksięgowym. Zgodzić się należy – co do zasady – z zarzutem skargi, że skoro została wydana decyzja z "[...]’ przez Naczelnika Gminy "[...]" w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego położnego we wsi "[...]" stanowiącego własność J. R., to stwarza to domniemanie prawne, że wczesnej wydany akt własności ziemi nr "[...]" z "[...]", na podstawie którego J. R. stała się właścicielką, był ostateczny. Jednak w tej mierze Sąd podziela pogląd, że powyższe domniemanie faktyczne nie może stać się, w drodze wydania zaświadczenia, dowodem z dokumentu urzędowego. Poruszając się w kręgu tegoż domniemania Sąd uzupełniająco wyraża pogląd, że przyjęcie odmiennej optyki prowadziłoby w istocie rzeczy do przekształcenia domniemania faktycznego w dokument urzędowy, jakim jest zaświadczenie (art. 76 § 1 i odpowiednio § 2 k.p.a.), z jego immamentną cechą rzetelności stwierdzonego w nim faktu, w niniejszej operacji logicznej domniemania tegoż faktu. Wprawdzie rzeczonego domniemanie jest wzruszalne (art. 76 § 2 k.p.a.), lecz w przypadku niemożności odnalezienia w aktach sprawy (vel w archiwum organu) dowodów doręczenia wydanego aktu administracyjnego, owe domniemanie, w istocie rzeczy, do skutku, stałoby się domniemaniem niewzruszalnym. Rekapitulując, mogłoby dojść do konwersji domniemania faktycznego w dokument urzędowy z niewzruszalnym, w szczególnych okolicznościach sprawy, domniemaniem rzetelności stwierdzonego faktu, którego dotyczy domniemanie, co w trybie wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 § 2 w zw. z art. 218 § 2 k.p.a., nie jest możliwe. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.