II SA/Ol 504/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. C., M. C. i małoletniego A. I. C., reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych J. i J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia 28 października 2014 r., Burmistrz "[...]" , ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dojazdu do działki nr "[...]" przez działkę nr "[...]" przy Szkole Podstawowej w "[...]", na "[...]". W funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano na budowę dojazdu do dz. Nr "[...]" przez działkę nr "[...]" przy Szkole Podstawowej w "[...]" o długości "[...]" m, szerokości minimum 3 m i nawierzchni z płyt betonowych o grubości 15 cm. Dojazd będzie obsługiwany istniejącym zjazdem z drogi wojewódzkiej nr "[...]". W uzasadnieniu decyzji Burmistrz stwierdził, że spełnione zostały warunki określone w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), powoływanej dalej także jako "u.p.z.p.". Zaznaczył, że postanowieniem z dnia 24 września 2014 r., Zarząd Dróg Wojewódzkich w "[...]" uzgodnił projekt ww. decyzji, zaś Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków delegatura w "[...]", postanowieniem z dnia 6 października 2014 r., pozytywnie zaopiniował projekt decyzji. W odwołaniu, złożonym od decyzji organu pierwszej instancji, odwołujący się: "[...]" – działający jako przedstawiciele ustawowi małoletniego "[...]" – podnieśli, że nie zgadzają się z zaskarżoną decyzją, ponieważ teren przedmiotowej inwestycji nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na działce ustanowiona jest służebność drogowa do działki nr "[...]", której przebieg został ustalony aktem notarialnym z dnia 31 maja 2002 r. i mapą geodezyjną, która została zapisana w księdze wieczystej. Mapa ta dokładnie określa przebieg drogi do działki odwołujących się, tj. działki nr "[...]". Droga ta jest prosta i ma szerokość 5 m, co umożliwia swobodny wjazd z drogi wojewódzkiej nr "[...]" do własnej posesji. Podnieśli, że projektowana droga utrudni dojazd z drogi publicznej, jak również wyjazd na drogę publiczną. Decyzja o warunkach zabudowy narusza prawo własności prywatnej i uniemożliwia swobodne zarządzanie majątkiem. Odwołujący się wskazali również, że w zaskarżonej decyzji Burmistrz podaje nieprawdziwe dane na temat wielkości działki nr "[...]" która w rzeczywistości ma powierzchnię 0,074 ha, a nie 0,0638 ha. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 30 marca 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium stwierdziło w uzasadnieniu, że organowi pierwszej instancji nie można przypisać naruszenia prawa materialnego i procesowego, które miałoby wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Burmistrz "[...]" zasadnie uznał, że ze względu na spełnienie w sprawie wymogów, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p., zachodzi możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dojazdu do działki nr "[...]". Organ podniósł, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie ma w żadnym razie charakteru uznaniowego i jest typowym przykładem aktu związanego, w którym organ zobowiązany jest dokonać ustalenia stanu faktycznego i jego zbadania pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, organ zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej. Taka zaś sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Wskazano jednocześnie, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień z niego wynikających, przysługujących osobom trzecim, o czym wprost stanowi art. 64 ust. 2 u.p.z.p. Inwestor, na podstawie decyzji zyskuje jedynie uprawnienie do wykonania zamierzonego przedsięwzięcia, ale musi ono jeszcze zostać skonkretyzowane na etapie pozwolenia na budowę. Wtedy bowiem dochodzi do konkretyzacji rozwiązań, chroniących interesy osób trzecich. Kolegium wskazało, że subiektywny i jednostkowy interes faktyczny strony nie może być okolicznością uzasadniającą niewydanie warunków zabudowy w sytuacji, gdy planowana inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p. Ponadto, organ podniósł, że wielkość działki nr "[...]" nie ma znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy i nie wpływa w sposób zasadniczy na podjęte przez Kolegium rozstrzygnięcie. Stwierdziło też, że dołączone do dokumentacji administracyjnej mapy są prawidłowe, a projekt decyzji uzgodniono z właściwymi organami. W skargach, złożonych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, "[...]" - podnieśli, iż do nieruchomości nr "[...]", stanowiącej ich własność, została wytyczona droga dojazdowa, począwszy od drogi wojewódzkiej o szerokości 5 metrów, bez ograniczeń np. o dopuszczalnej masie całkowitej pojazdów. Zgodnie z opisem i mapą, która stanowiła podstawę podpisania aktu notarialnego i została przyjęta do zasobów Starostwa Powiatowego w "[...]", wyznaczony został przebieg drogi przez działkę nr "[...]". Z drogi tej skarżący korzystają od 13 lat. Zaskarżona decyzja jest krzywdząca, bowiem uniemożliwi stronom swobodny wjazd i wyjazd na drogę publiczną. Projektowana droga ma szerokość 3 metry i długość 130 metrów, ma być wygrodzona, co oznacza, że każdy, kto wjedzie w tę drogę, będzie musiał wykręcać na podwórku skarżących. Pozostawienie jakiegokolwiek pojazdu na tej drodze uniemożliwi wjazd i wyjazd z posesji i właściciele nie będą nią mogli zarządzać w sposób swobodny, co będzie skutkowało roszczeniami w stosunku do gminy. W ocenie skarżących, zaskarżona decyzja jest stronnicza, ponieważ brana jest tylko pod uwagę racja organu, bez uwzględnienia ich racji. Zarządzeniem z dnia 26 czerwca 2015 r., skargi zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Wyrażona w tym przepisie zasada swobody w zagospodarowaniu terenu wyznacza jednocześnie ograniczenia, do których należy konieczność takiego ukształtowania zabudowy, aby było ono zgodne z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy, a także, aby nie naruszało praw osób trzecich. Stosownie zaś do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. - zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przedmiotowa nieruchomość nie podlega ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W myśl zaś ust. 3 art. 61 u.p.z.p. - przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Takim urządzeniem infrastruktury technicznej jest droga, której dotyczy zaskarżona decyzja. Tym samym, w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy art. 61 ust. 1 pkt 3-5. Podzielić należy przy tym stanowisko Kolegium, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, stąd właściwy organ powinien ustalić warunki zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wskazanym wyżej warunkom. Odmowa może nastąpić tylko wówczas, gdy inwestycja nie spełnia chociażby jednego w warunków ustawowych. W przedmiotowej sprawie, biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p. do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dojazdu do działki nr "[...]" przez działkę nr "[...]" przy Szkole Podstawowej w "[...]", na dz. "[...]". Nie zaistniała żadna z wyżej wskazanych przesłanek ustawowych, uzasadniająca odmowę wydania przedmiotowej decyzji. Projekt decyzji został też uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w "[...]" oraz Zarządem Dróg Wojewódzkich, zgodnie z wymogami, wynikającymi z art. 53 ust. 4 pkt 2 i pkt 9 u.p.z.p. Odnosząc się zaś do zarzutu skarżących, że na podstawie aktu notarialnego z dnia 31 maja 2002 r. do nieruchomości nr "[...]" stanowiącej ich własność, została wytyczona droga dojazdowa, począwszy od drogi wojewódzkiej o szerokości 5 metrów, bez ograniczeń np. o dopuszczalnej masie całkowitej pojazdów, wskazać należy, że zgodnie z § 6 tego aktu - "Przedstawiciele Gminy i Miasta "[...]" ustanawiają nieodpłatnie na rzecz każdoczesnego właściciela działki numer "[...]" (...), będącej przedmiotem niniejszego aktu prawo przejścia i przejazdu przez działkę oznaczoną numerem "[...]" (...) o powierzchni 0,4785 ha (...) objętą księgą wieczystą Kw. "[...]", poczynając od drogi publicznej". Podstawę do takiego zapisu stanowiła okazana przy akcie notarialnym ostateczna decyzja Burmistrza Gminy i Miasta "[...]" z dnia 23 października 2001 r., zatwierdzająca podział nieruchomości nr "[...]" o pow. 0,54 ha, stanowiącej własność Gminy na działki "[...]" pod warunkiem ustanowienia służebności drogowej polegającej na swobodnym przejściu i przejeździe przez działkę nr "[...]" do działki nr "[...]" w przypadku jej zbywania. Zapis o swobodnym przejściu i przejeździe w akcie notarialnym wynikał stąd, że zakupiona nieruchomość nr "[...]" nie miała dostępu do drogi publicznej. Obejmuje on wyłącznie prawo przejścia i przejazdu przez działkę nr "[...]", objętą zaskarżoną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Nie zmienia tego załączona do aktu mapa, na podstawie której "[...]" wymierzył szerokość ustanowionej służebności na 5 metrów, bowiem nie ma żadnych podstaw prawnych do przyjęcia, że taka musi być szerokość tego przejścia i przejazdu. Nabywcy mają prawo do przejazdu i przejścia przez działkę nr "[...]" i wybudowanie drogi na podstawie zaskarżonej decyzji tego prawa ich nie pozbawi. Należy podnieść jednocześnie, że w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest rozstrzygana kwestia treści i sposobu wykonywania służebności gruntowej, obciążającej nieruchomość, na której ma być realizowana inwestycja, dla której warunki te mają być ustalone. W związku w tym, nie może odnieść skutku zarzut skarżących, że realizacja spornej inwestycji uniemożliwi im realizację przysługującej po działce inwestora nr "[...]" służebności gruntowej, polegającej na prawie przejścia i przejazdu przez tę działkę. Podnieść należy, że ostateczne rozstrzygnięcie tego zarzutu będzie możliwe dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, gdzie w oparciu o przedłożony projekt budowlany ustalona zostanie dokładna lokalizacja i dokładny zakres zamierzenia inwestycyjnego. Tam też skarżący będzie mógł domagać się ochrony przysługującej mu służebności gruntowej m.in. w związku z treścią art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.