II SA/Ol 506/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2008 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 200,- zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 4 października 2006r. A. Z. wystąpił do Wójta Gminy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie zakładu stolarskiego"[...]", położonego na działce nr "[...]" w miejscowości N., gm. I., w którym produkowane są drzwi wewnętrzne i zewnętrzne z litego drewna. Planowana rozbudowa miałaby polegać na zmianie sposobu użytkowania istniejącej hali magazynowej poprzez zainstalowanie tam dodatkowych maszyn służących do obróbki końcowej i wykończeniowej produkowanych drzwi. W części hali zainstalowany miałby być również poprzeczny trak poziomy do przecierana tarcicy. Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Wójt Gminy, na podstawie art. 46 a ust. 7 pkt 4 w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 1 i art. 56 ust. 1, 2, 3, 7 i 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 129, poz. 902), ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia, określając warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia oraz wymagania dotyczące ochrony środowiska do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Organ stwierdził zgodność planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał w tym zakresie, iż zgodnie z ustaleniami zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy "[...]"- zatwierdzonego Uchwalą Nr XXW255/01 Rady Gminy w Iławie z dnia 8 lutego 2001 r. (Dz. Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 20 lipca 2001 r. Nr 60, póz. 983) działka nr "[...]" w N., wchodzi w skład terenu oznaczonego symbolem MU25 - opisanego jako tereny mieszkaniowo - usługowe Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 ustaleń planu dla obiektów budowlanych możliwy jest remont, rozbiórka, rozbudowa, nadbudowa, przebudowa i modernizacja w rozumieniu właściwych przepisów budowlanych. Stosownie do brzmienia § 3 ust. 2 ustaleń planu - w granicach zmiany planu w zabudowie mieszkaniowo-usługowej zezwala się na lokalizację inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska przyrodniczego w rozumieniu właściwych przepisów szczególnych, o ile ich przedmiotowe oddziaływania nie będą wykraczać poza granice nieruchomości przeznaczonych w zmianie planu pod w/w zabudowę. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył przepisy powołane w podstawie prawnej decyzji. Wskazał na przebieg postępowania podając, iż na inwestora został nałożony obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Inwestor taki raport przedłożył. Następnie uzyskano uzgodnienie Starosty Powiatowego, który zastrzegł dwa warunki uwzględnione przez organ oraz uzgodnienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, który nie miał zastrzeżeń do planowanej inwestycji w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Organ podał, że pozytywnej decyzji środowiskowej sprzeciwili się mieszkańcy Nowej Wsi: M. i P. K., W. D., E.i G.M. oraz M. i E. B., którzy zwrócili uwagę na uciążliwe sąsiedztwo zakładu stolarskiego z powodu hałasu i zanieczyszczeń atmosferycznych. W motywach rozstrzygnięcia organ stwierdził, że nie dopatrzył się, aby lokalizacja przedmiotowego przedsięwzięcia była niezgodna z ustaleniami planu miejscowego. Podniósł, powołując się na ustalenia raportu, iż oceniany zakład, w którym będzie prowadzona mechaniczna obróbka drewna wraz z kotłownią i lakiernią, będzie miał wpływ zarówno na stan czystości powietrza jak i klimat akustyczny w najbliższej okolicy, niemniej jednak prowadzona działalność, przy przyjętych w opracowaniu założeniach technicznych i technologicznych oraz uwzględnieniu sugerowanych rozwiązań nie spowoduje w jej sąsiedztwie żadnych przekroczeń dopuszczalnych standardów środowiskowych. Organ podkreślił, że autor raportu zauważył rażące uchybienia w aktualnie funkcjonującym zakładzie. Dlatego nałożono na inwestora obowiązki, których realizacja zapobiegnie lub zmniejszy szkodliwe oddziaływanie zakładu inwestora na środowisko. Odwołanie od tej decyzji wniósł P. K. kwestionując ustalenia raportu. Zarzucił, że autor raportu nie dokonał w sposób obiektywny analizy planowanej inwestycji względem środowiska, zdrowia i warunków życia mieszkańców sąsiednich nieruchomości oraz wpływu inwestycji na wartość tych nieruchomości. Podniósł, że nie przeanalizowano emisji hałasu w ciągu nocy. Stwierdził, że emisja zanieczyszczeń przekracza granice działki inwestora i to w stopniu wykraczającym poza obowiązujące normy. Podał, że działanie zakładu stolarskiego zakłóca spokój i szkodzi zdrowiu jego rodziny. Ponadto hałaśliwa działalność zakładu stolarskiego narusza prawo odwołującego do korzystania z własnej działki zgodnie z jej przeznaczeniem społeczno-gospodraczym. Wskazał, że jest to teren zwartej zabudowy, składający się w większości z nowo wybudowanych domów jednorodzinnych. Odwołujący zarzucił, iż nie uwzględniono zapisu planu zagospodarowania przestrzennego, że są to tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkalno-usługową. Zauważył, że działka nr "[...]" jest niezamieszkała a prowadzona jest na niej jedynie działalność produkcyjna. Ponadto podniósł, że inwestor nie posiada żadnej decyzji zatwierdzającej projekt i zezwalającej na budowę zakładu stolarskiego oraz na halę magazynową, czy też decyzji i pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części a bynajmniej odwołujący nie był stroną postępowania w tym przedmiocie. Dlatego wszelkie decyzje dotyczące rozbudowy są jego zdaniem bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że inwestor wystąpił z przedmiotowym wnioskiem, przedkładając wymagane dokumenty. W oparciu o podane informacje organ I instancji, po zasięgnięciu opinii Starostwa Powiatowego i Państwowego Inspektora Sanitarnego, nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i określił jego zakres. Następnie organ I instancji wystąpił do właściwych organów o uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań zamierzonego przedsięwzięcia. Po dokonaniu uzgodnień organ I instancji wydał decyzję, w której określił warunki realizacji przedsięwzięcia oraz określił zgodność z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zaskarżona decyzja zawiera szczegółową charakterystykę przedsięwzięcia z określeniem jego elementów, a także uwzględnieniem oddziaływania na środowisko i sposobu ograniczania tego oddziaływania. Dodatkowo Kolegium podniosło, że realizacja wnioskowanego przedsięwzięcia, stosownie do art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ochronie środowiska, musi być poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody. Decyzja w tym przedmiocie powinna zawierać elementy określone w art. 56 ust. 1b pkt 1-6. Organ I instancji zaś wydając zaskarżoną decyzję uwzględnił wymagane elementy, a nadto elementy niewymagające uzgodnienia. Ponadto stosownie do wymogu art. 56 ust. 3 i 4 wskazanej ustawy do decyzji załączona została charakterystyka przedsięwzięcia oraz nałożono na inwestora określone obowiązki, które ten jest zobowiązany wykonać. Na zakończenie Kolegium zaznaczyło, że nie rozpatrzyło zarzutów dotyczących legalności planowania i budowy zakładu stolarskiego, bowiem zagadnienia te wychodzą poza przedmiot niniejszego postępowania i mogą być rozpatrywane w postępowaniu odrębnym, przez właściwy do tego organ, o ile postępowanie takie zostanie w przyszłości wszczęte. Rozstrzygnięcie to zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie P.K., zarzucając decyzji: 1. naruszenie art. 47 pkt 1 lit. a i art. 52 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez pominięcie dokładnej analizy bezpośredniego i pośredniego wpływu planowania przedsięwzięcia na zdrowie i warunki życia ludzi oraz oparcie się na kwestionowanym raporcie oddziaływania; 2. naruszenie art. 52 ust. 1 lit c. i pkt. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez pominięcie wpływu przewidywanej emisji z planowanego przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiednie oraz brak rzetelnej i oddającej prawdziwą sytuację analizy konfliktów społecznych mogących powstać w związku z planowanym przedsięwzięciem; 3. naruszenie art. 56 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 4 ust. 1 i art.6 ust. 1 i art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z Uchwałą Rady Gminy w Iławie z dnia 8 lutego 2001 r. o nr XXVI/255/2001 poprzez mylne przyjęcie, iż planowane przedsięwzięcie zgodne jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 4. naruszenie art. 5, 6 i art. 35 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 46 ust. 4 pkt 2 Prawo ochrony środowiska poprzez pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności dotyczących zgodności z przepisami prawa budowlanego budowli posadowionych na działce "[...]" mających być rozbudowanymi w związku z planowanym przedsięwzięciem; 5. naruszenie art. 51 ust. 1, 2 i 3 pkt. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez brak opinii organu ochrony środowiska; 6. naruszenie art. 6 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich pominięcie, w sytuacji gdy skarżący wskazywał szereg nieprawidłowości w postępowaniu i rozstrzygnięcie w oparciu o fikcyjny i tymczasowo istniejący stan faktyczny. Ze względu na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, przytaczając argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, Kolegium wskazało, że organ I instancji uwzględnił wnioski i uwagi zgłoszone w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, które pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z przedmiotem postępowania. Pozostałe zaś zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, skoro znajdują się poza przedmiotem postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 150, poz. 1270 ze zm. – powoływanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zważyć należy, iż jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej, obligująca organy administracji publicznej do strzeżenia praworządności i wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Organy administracji mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie powinny dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy, na podstawie analizy całego materiału dowodowego, w tym zgłoszonych przez strony postępowania zarzutów. Podkreślić należy, iż swoje stanowisko organy administracji obowiązane są wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji - zgodnie z art. 107 § 3 kpa- co ma umożliwić jego zweryfikowanie. W rozpoznawanej sprawie, organy obu instancji, wbrew wymogom wskazanych przepisów oraz pomimo zgłaszanych w toku postępowania administracyjnego zarzutów dotyczących niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dokonały w istocie, zdaniem Sądu, oceny tej przesłanki. Przekonuje o tym lakoniczność uzasadnienia decyzji w tym względzie. Organy wprawdzie zawarły w swoich rozstrzygnięciach stwierdzenie, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednak w tym zakresie ograniczyły się jedynie do wskazania, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" - zatwierdzonego Uchwalą Nr XXW255/01 Rady Gminy w Iławie z dnia 8 lutego 2001 r. (Dz. Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 20 lipca 2001 r. Nr 60, póz. 983), działka nr "[...]" w N., wchodzi w skład terenu oznaczonego symbolem MU25 - tereny mieszkaniowo – usługowe. Ponadto organy przytoczyły przepisy § 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 tej uchwały - dla obiektów budowlanych możliwy jest remont, rozbiórka, rozbudowa, nadbudowa, przebudowa i modernizacja w rozumieniu właściwych przepisów budowlanych; - w granicach zmiany planu w zabudowie mieszkaniowo-usługowej zezwala się na lokalizację inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska przyrodniczego w rozumieniu właściwych przepisów szczególnych, o ile ich przedmiotowe oddziaływania nie będą wykraczać poza granice nieruchomości przeznaczonych w zmianie planu pod w/w zabudowę. Poprzestanie na przytoczeniu zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, że organy orzekające nie dokonały w ogóle oceny prawnej spełnienia omawianej przesłanki, którą powinny były przeprowadzić - w świetle powołanego art. 7 kpa. Proste zestawienie przepisów nie jest oceną prawną. Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy wymagały poddania szczegółowej analizie i wyjaśnienia, czy wnioskowane przedsięwzięcie ze względu na charakter działalności będzie miało charakter usługowy. Skarżący konsekwentnie w toku postępowania administracyjnego podnosił, że inwestor prowadzi działalność produkcyjną a nie usługową. Chociażby dlatego niezbędne było dokonanie oceny prawnej, czy na terenie mieszkalno-usługowym, charakteryzującym się zwartą zabudową głównie domów jednorodzinnych (jak zauważył również autor raportu) dopuszczalne jest lokalizowanie wnioskowanego przedsięwzięcia. Szczegółowej analizy w kontekście zapisów planu miejscowego wymaga zatem ustalenie, czy inwestor prowadzi działalność usługową, czy też produkcyjną, a przy ewentualnym ustaleniu, że dotychczasowa działalność to były usługi, czy rozbudowa zakładu w kierunku wskazanym przez inwestora nie zmieni charakteru tej działalności na produkcyjną, zwłaszcza że zakład ma być dodatkowo wyposażony w urządzenia tartaczne (trak do przecierania tarcicy), co mogłoby wskazywać na poszerzenie dotychczasowej działalności. Nie bez znaczenia dla powyższych rozważań jest także wskazywana przez skarżącego okoliczność, iż w zaświadczeniu o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej inwestora jako przedmiot działalności gospodarczej wskazywana jest m.in. produkcja wyrobów stolarskich i ciesielskich dla budownictwa. Zatem dopiero po dokładnym ustaleniu, czy rozbudowa zakładu w kierunku wskazanym przez inwestora nie spowoduje, że planowane przedsięwzięcie z racji rodzaju prowadzonej działalności będzie niezgodne z ustaleniami planu miejscowego, możliwe będzie zawarcie w decyzji zapisu wynikającego z art. 56.1 ustawy Prawo ochrony środowiska co do zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozważań tych jednak organy obu instancji nie poczyniły, mimo podnoszenia przez skarżącego zarzutów w tym zakresie w toku postępowania administracyjnego, ograniczając się do jednozdaniowego stwierdzenia, że w świetle uwarunkowań planu nie można dopatrzyć się aby lokalizacja planowanego przedsięwzięcia była niezgodna z ustaleniami planu. Podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150), właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Przy czym decyzja ta - zgodnie z treścią art. 56 ust. 9 cyt. ustawy - wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 46 ust. 4, w tym organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) - art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy. Powyższa regulacja pozostaje w związku z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który stanowi, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Z treści cytowanych wyżej przepisów jednoznacznie wynika, iż jedynie inwestor planujący inwestycję, której lokalizacja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na danym terenie, może uzyskać pozytywną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 56 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska) oraz decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). To bowiem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - w myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) - ustala się przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Skoro spełnienie omawianej przesłanki warunkuje określenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, to obowiązkiem właściwych organów jest dokonanie oceny prawnej w tym zakresie i wyjaśnienie swojego stanowiska w sposób umożliwiający jego weryfikację. Niepodjęcie przez organy orzekające czynności w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt "c" ppsa. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy. W oparciu o art. 200 tej ustawy zasądzono na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego, tj. wpis w kwocie 200 złotych.