II SA/Ol 506/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2024r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M.W. od decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia 29 maja 2024r., P.7221.5.2024 DP w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Zaskarżoną decyzją z dnia 29 maja 2024 r., nr P.7721.5.2024 04.DP Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB"), po rozpatrzeniu odwołania M.W. (dalej: "skarżąca") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w E. (dalej: "organ I instancji", "PINB") z dnia 7 listopada 2023 r. umarzającej w całości wszczęte z urzędu w dniu 18 sierpnia 2023 r. postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego przy ul. [...] w P., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu WINB wyjaśnił, że w dniu 1 lipca 2021 r. zarządca budynku nr [...] przy ul. [...] w P. Firma M poinformowała organ I instancji o samowoli budowlanej popełnionej przez skarżącą - właścicielkę lokalu nr A, polegającej na rozbiórce przegrody pionowej podpierającej strop drewniany o rozpiętości 7,52 m wykonanej w ramach remontu przedmiotowego lokalu. W dniu 30 marca 2023 r. zarządca budynku przedstawił ekspertyzę stropu nad lokalem mieszkalnym nr A, z której wynikało, iż istniejący strop wymaga pilnych napraw i wzmocnień, gdyż grozi zawaleniem oraz, że należy go wyłączyć z użytkowania do czasu wykonania napraw. Następnie PINB decyzją z dnia 7 kwietnia 2023 r. nakazał zarządcy budynku opróżnienie lokalu mieszkalnego nr B w tym budynku, wyłączenie z użytkowania lokalu nr A oraz zarządził wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia poprzez wykonanie podparcia stropu w mieszkaniu nr A w pomieszczeniu o rozpiętości belek do 7,40 m. Termin wykonania decyzji ustalono na 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. WINB prawomocną decyzją z dnia 9 sierpnia 2023 r. w pkt 1 uchylił decyzję PINB w części terminów wykonania nakazów i zarządzeń wskazanych w tej decyzji i w tym zakresie orzekł, iż nakazy i zarządzenia powinny być wykonane w terminie natychmiastowym; w pkt 2 uchylił zaskarżoną decyzję w części zawierającej zarządzenia i w tym zakresie zarządził wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia poprzez wykonanie podparcia stropu w mieszkaniu nr A w pomieszczeniu o rozpiętości belek do 7,40 m oraz umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania. W uzasadnieniu WINB wskazał, że organ I instancji powinien ocenić, czy nie istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie stanu technicznego pozostałych części budynku. W tej sytuacji w dniu 18 sierpnia 2023 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku, a następnie decyzją z dnia 7 listopada 2023 r. postępowanie to zostało umorzone. PINB w uzasadnieniu wskazał, że z przełożonej przez zarządcę budynku ekspertyzy wynika, iż przedmiotowy budynek jest w zadawalającym stanie technicznym i może być dalej bezpiecznie użytkowany, z wykluczeniem lokali nr A i B. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 7 lipca 2023 r. stwierdzono, że lokal nr A został wyłączony z użytkowania, zostały również wykonane doraźne zabezpieczenia stropu przed dalszymi ugięciami, a także został opróżniony lokal nr B. Rozpatrując odwołanie skarżącej od decyzji z dnia 7 listopada 2023 r. WINB wskazał, że kwestia stanu technicznego przedmiotowego budynku była rozstrzygana w dwóch postępowaniach. Pierwsze zostało wszczęte w związku ze stwierdzeniem potrzeby opróżnienia części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, i zakończyło się prawomocną decyzją WINB z dnia 9 sierpnia 2023 r. Drugie postępowanie dotyczące stanu technicznego budynku zakończyło się umorzeniem postępowania. WINB zauważył, że wydanie decyzji na podstawie art. 68 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) – dalej: "p.b.". nie wyklucza możliwości wszczęcia postępowania w trybie art. 66 czy art. 50-51 p.b. Bowiem samo opróżnienie czy wyłączenie z użytkowania części budynku automatycznie nie przywraca budynku do stanu zgodnego z prawem. WINB wskazał, że z oceny technicznej stanu budynku wynika, iż strop nad lokalem nr A jest w stanie niezadowalającym, wymaga pilnych napraw i wzmocnień, gdyż grozi zawaleniem. W tej sytuacji umorzenie postępowania w sprawie stanu technicznego całego budynku, w ocenie WINB, było przedwczesne, szczególnie, że strop stanowi element konstrukcyjny budynku. Do stanu przedmiotowego stropu przyczyniły się również roboty budowlane wykonane przez skarżącą. W zależności od stopnia tego przyczynienia organ I instancji powinien zweryfikować tryb wszczętego postępowania. Postępowanie w trybie art. 66 p.b. jest uzasadnione, gdy za nieodpowiedni stan techniczny budynku odpowiadają zaniedbania związane z użytkowaniem i konserwacją budynku, natomiast postępowanie w trybie art. 50-51 p.b. jest prowadzone, gdy za nieodpowiedni stan techniczny odpowiada inwestor, który wykonał roboty budowlane. WINB zauważył, że w niniejszej sprawie prawidłowe zakwalifikowanie postępowania ze względu na różne przyczyny powstania nieprawidłowości nie jest oczywiste i wymaga analizy stanu faktycznego oraz szczegółowego uzasadnienia organu I instancji. PINB powinien zatem ustalić, czy wykonane roboty budowlane są główną przyczyną powstania nieprawidłowości, czy jedynie przyśpieszyły zaawansowany proces degradacji stropu. WINB stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę PINB powinien najpierw zweryfikować przedmiot prowadzonego postępowania. W przypadku stwierdzenia, że postępowanie powinno być prowadzone w trybie art. 66 p.b., organ I instancji powinien ustalić jakie roboty budowlane należy wykonać, aby usunąć stwierdzone nieprawidłowości, a następnie wydać stosowną decyzję określając termin jej wykonania. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła skarżąca domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) – dalej jako: "k.p.a.", z powodu braku podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; - art. 138 § 2 w zw. z art. 139 k.p.a., bowiem z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, ze prowadzone postępowanie ma służyć weryfikacji czy remont przeprowadzony przez skarżącą w [...] r. miał wpływ na ugięcie belek stropowych. Skarżąca podniosła, że niezadowalający stan belek stropowych nad jej lokalem nie ma związku z prowadzonym przez nią remontem, który jedynie ujawnił stan tych belek. Skarżąca dodatkowo wyjaśniła, że prace prowadzone przez nią w [...] r. w należącym do niej lokalu, polegające na rozebraniu ścianki działowej, nie są pracami, na których prowadzenie wymagane jest pozwolenie na budowę bądź zgłoszenie. W odpowiedzi na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie i jednocześnie wyjaśnił, że jako organ odwoławczy nie może przeprowadzić postępowania merytorycznego i wydać decyzji nakazowej, w sytuacji gdy organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. 2024 r., poz. 259 – zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Zatem zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis został powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten wymaga, aby organ II instancji wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach k.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej, tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Z tymi uregulowaniami koresponduje art. 136 k.p.a. wprowadzający obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ewentualnie zwrócenie się o to do organu I instancji, tj. zlecenie mu wykonania takich czynności. Należy podkreślić, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. W niniejszej sprawie skarżony organ jako przyczynę uchylenia decyzji podał nieustalenie przez organ I instancji w jakim trybie powinno być prowadzone postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku, tj. czy w trybie art. 66 p.b., czy raczej w trybie art. 50-51 p.b. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania WINB zalecił organowi I instancji zbadanie w pierwszej kolejności, czy wykonane przez skarżącą roboty budowlane są główną przyczyną powstania nieprawidłowości, czy jedynie przyśpieszyły one zaawansowany proces degradacji stropu. Przy czym WINB zauważył, że w niniejszej sprawie prawidłowe zakwalifikowanie postępowania ze względu na różne przyczyny powstania nieprawidłowości nie jest oczywiste i wymaga analizy stanu faktycznego oraz szczegółowego uzasadnienia organu I instancji. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podzielił stanowisko WINB, które po analizie akt sprawy i uzasadnienia decyzji organu I instancji uznał, że decyzja ta została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, co powoduje naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., przy czym stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny i bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Należy przede wszystkim wskazać, że postępowania z art. 66 ust. 1 i art. 50-51 p.b. są względem siebie niekonkurencyjne, bowiem podstawą ich prowadzenia są odmienne przesłanki. Postępowania w trybie art. 66 p.b. jest to postępowanie w sprawie usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym. Podkreślić trzeba, że norma wyrażona w art. 66 ust. 1 p.b. jest konsekwencją przepisów nakładających na właściciela obiektu budowlanego obowiązek użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (por. wyrok NSA z 28 lutego 2024 r., II OSK 1369/21, dostępny w Centralnej Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Z kolei tryb naprawczy z art. 50-51 p.b. jest stosowany, w sytuacji wykonania robót budowlanych niezgodnie z prawem. Bowiem celem postępowania opartego na art. 51 p.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zasadnie WINB uznał, że dopiero prawidłowe ustalenie przez organ I instancji, czy wykonane przez skarżącą roboty budowlane w należącym do niej lokalu były główną przyczyną powstania nieprawidłowości, czy jedynie przyśpieszyły one zaawansowany proces degradacji stropu, pozwoli na uruchomienie właściwego trybu postępowania. W tej sytuacji Sąd podzielił stanowisko WINB, iż z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, aby organ ten przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające w powyższym zakresie oraz dokonał własnej oceny zebranych w sprawie dowodów z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowo zatem WINB zastosował art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Odmienne rozstrzygnięcie doprowadziłoby do naruszenia ogólnej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., gwarantującej stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy administracyjnej. Wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności godziłoby w podstawowe prawa strony postępowania i musiałoby być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.