II SA/Ol 508/12

Dnia 29 sierpnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak- Sikora Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2012 roku sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Po rozpatrzeniu wniosków J.W. o przyznanie pomocy w postaci zasiłku celowego na opłaty mieszkaniowe oraz zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności, Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia "[...]" odmówił przyznania wnioskodawcy pomocy w postaci zasiłku celowego na opłaty mieszkaniowe oraz na zakup posiłku lub żywności. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 2 ust. 1, art. 4, art. 7 pkt 4, art. 8, art. 12, art. 39 i art. 106 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (t.j. Dz.U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na podstawie wywiadu środowiskowego oraz zebranego materiału dowodowego ustalono, iż wnioskodawca nie pracuje i nie posiada żadnych dochodów, od dnia "[...]" 2010 r. jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Jest on właścicielem mieszkania o powierzchni 52 m2, w którym mieszka z matką, jednakże prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Czynsz za mieszkanie opłacany jest na bieżąco przez matkę wnioskodawcy, nie ma zadłużenia w opłatach za energię elektryczną oraz gaz. Ponadto wnioskodawca posiada działkę budowlaną o powierzchni 0,16 ha, na której postawiony jest dom, działka jest ogrodzona i zagospodarowana. Zdaniem organu, posiadane przez wnioskodawcę mieszkanie własnościowe oraz działka budowlana zabudowana domem nadającym się do zamieszkania, świadczą o dysproporcji między wykazywaną a faktyczną jego sytuacją majątkową. Za niewiarygodne organ uznał prowadzenie przez wnioskodawcę odrębnego gospodarstwa domowego, skoro to matka uiszcza wszelkie opłaty oraz dostarcza wyżywienie i środki czystości. Wnioskodawca nie podejmuje żadnej współpracy z pracownikiem socjalnym w kierunku rozwiązania swojej trudnej sytuacji życiowej, odmawia przeprowadzenia wywiadów środowiskowych, nie zgadza się na odebranie wyjaśnień od matki na okoliczność ponoszenia opłat mieszkaniowych oraz na życie. W trakcie postępowania zobowiązano wnioskodawcę do dostarczenia brakujących dokumentów, jednak dokumenty te nie zostały w wyznaczonym terminie przedłożone. Wskazane powyżej okoliczności stanowiły podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Od powyższej decyzji J.W. wniósł odwołanie podnosząc, że została ona wydana niezgodnie z prawem, gdyż została podpisana przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: MOPS) p. M.O., która jest członkiem rodziny Burmistrza. Poza tym w aktach sprawy nie ma składanych przez wnioskodawcę pism i dokumentów. Zarzucił, iż pracownik MOPS p. D.B. nie jest z jego rejonu, zaś w Prokuraturze toczy się sprawa dotycząca podrabiania przez nią podpisów i usuwania dokumentów z akt. Zachodzi zatem wątpliwość co do bezstronności pracownika, a jest to podstawa do wyłączenia wskazana w art. 24 § 3 kpa. W rozpatrywanej sprawie nie zbadano także, czy wnioskodawca jest w stanie wykorzystać posiadane zasoby (nieruchomości), aby polepszyć swoją sytuację. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji zasadnie ocenił, iż wnioskodawca jest w stanie we własnym zakresie, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości zaspokoić swoje niezbędne potrzeby bytowe. Jednocześnie materiał zebrany w sprawie wskazuje na brak współdziałania wnioskodawcy z miejscowym ośrodkiem pomocy społecznej w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej. Organ zauważył, że przyznanie pomocy społecznej jest uzależnione od sytuacji majątkowej potencjonalnego świadczeniobiorcy. W stosunku do wnioskodawcy została stwierdzona dysproporcja pomiędzy posiadanym przez niego majątkiem a wykazywanym dochodem, gdyż podaje on, że nie ma żadnego źródła dochodu, a jednocześnie posiadane przez niego nieruchomości nie popadają w ruinę. Poza tym za niezasadne uznano przyznanie pomocy na pokrycie opłat za zajmowane mieszkanie w sytuacji, gdy należności za media i mieszkanie są regulowane przez matkę wnioskodawcy. Organ odwoławczy zauważył także, że nie współdziała on z MOPS w S. w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, w szczególności nie przedłożył żądanych przez organ dokumentów mogących pomóc w ustaleniu jego sytuacji majątkowej, a ponadto pozostaje bierny przy poszukiwaniu pracy. Na powyższą decyzję J.W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się wyeliminowania jej z obrotu prawnego i udzielenia mu jakiejkolwiek pomocy. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że pracownicy MOPS w S. nie przyznają mu środków z pomocy społecznej, natomiast podrabiają jego podpisy, usuwają pisma składane przez niego do akt. Zaskarżonej decyzji zarzucił wydanie bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zwrócenie jedynie uwagi na jego "dobrobyt". Za nieprawdziwe skarżący uznał twierdzenia, że nie podejmuje współpracy z MOPS oraz, że nie czyni starań, aby wykorzystać własne zasoby finansowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 ustawy ppsa. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Stosując powyższe kryteria Sąd w pierwszej kolejności ocenił prawidłowość zastosowania przy załatwianiu sprawy przepisów postępowania administracyjnego. Przepisy te rzutują bowiem na prawidłowość ustalonego stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. Przeprowadzona w tym zakresie kontrola wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy ppsa. Na podstawie tego przepisu zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności unormowana w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej: kpa. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ I instancji podlega w wyniku wniesienia przez legitymowany podmiot środka zaskarżenia, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Zgodnie zatem z zasadą dwuinstancyjności, istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ wyższego stopnia. Kontrola instancyjna przeprowadzona przez organ odwoławczy obejmuje zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się do wyłącznie do kontroli pierwszo-instancyjnego orzeczenia, lecz ma obowiązek rozpatrzenia sprawy na nowo we własnym zakresie z uwzględnieniem argumentów i zarzutów podniesionych w odwołaniu. Uprawniony jest także, jeżeli uzna to za konieczne, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 kpa.). Powyższe oznacza, że organ odwoławczy jest zobowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 października 2011 r., II SA/Wr 488/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy, nie zaś odwołanie (wyrok NSA z dnia 1 października 2009 r., II FSK 658/08, także CBOSA). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego, gdyż rozpoznając ponownie sprawę nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Nie można zatem uznać, że organ odwoławczy ponownie rozpoznał sprawę w całości zgodnie z zasadą wynikającą z art. 15 kpa. Skoro bowiem istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy, to należało rozpatrzyć wszystkie zarzuty podnoszone przez skarżącego w odwołaniu i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu podjętej decyzji. Skarżący we wniesionym odwołaniu wskazywał na zaistnienie okoliczności będących podstawą do wyłączenia w oparciu o art. 24 § 3 kpa. pracownika MOPS – D.B., zajmującej się jego sprawą. Nie można zapominać, że wyłączenie organu i pracownika od udziału w postępowaniu administracyjnym należy do tych instytucji procesowych, które służą urzeczywistnieniu zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa.) i pogłębiana zaufania do władzy publicznej (art. 8 kpa.). Należało zatem najpierw rozważyć, czy organ pierwszoinstancyjny przed wydaniem decyzji w tej sprawie nie powinien w pierwszej kolejności rozpoznać zgłoszonego przez wnioskodawcę wniosku o wyłączenie tego pracownika od załatwienia jego sprawy, skoro wniosek w tym zakresie wpłynął do organu przed wydaniem decyzji, a także ocenić, czy z uwagi na zgłoszony wniosek oraz brak jego rozpoznania przed wydaniem decyzji przez ten organ nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Tymczasem organ odwoławczy nie odniósł się do tej kwestii i, nie badając czy w tym zakresie nie doszło do naruszenia przepisów procesowych, merytorycznie rozpoznał sprawę pomijając zarzut dotyczący udziału w rozpoznaniu sprawy skarżącego wskazanego pracownika podlegającego w jego ocenie wyłączeniu na wniosek zgłoszony w trybie art. 24 § 3 kpa. Uchybienie to stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji organu odwoławczego, gdyż bez wcześniejszego ustalenia, czy w rozpoznawanej sprawie czynności procesowe mogące mieć wpływ na wynik sprawy były podejmowane przez pracownika niepodlegającego wyłączeniu, nie jest możliwa merytoryczna ocena legalności wydanej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy rozważy, czy przed podjęciem decyzji przez organ I instancji nie naruszone zostały zasady postępowania administracyjnego w zakresie trybu dotyczącego wyłączenia pracownika MOPS od udziału w sprawie oraz oceni czy takie zaniechanie miało wpływ na wynik sprawy i podjęte rozstrzygnięcie. Zaniechanie przez organ odwoławczy prawidłowego uzasadnienia decyzji prowadzi w rezultacie do naruszenia art. 7, art. 11, art. 107 § 3 kpa., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu takie uchybienie przepisom procesowym zawiera zaskarżona decyzja organu drugiej instancji, a to musiało prowadzić do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustawy.