II SA/Ol 509/13

Dnia 6 sierpnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Ryszard Maliszewski Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2013 roku sprawy ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O., działając z upoważnienia Prezydenta O., decyzją z dnia 7 maja 2013 r. przyznał K.D. zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie 50,00 zł miesięcznie od dnia 1 maja 2013 do dnia 31 maja 2013 r. i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ pomocy społecznej podał w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. 267, poz. 2259 z późn. zm.), pomoc przysługuje, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, jeżeli wnioskodawca znajduje się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej. Pomoc ta może być przyznana w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że wnioskodawca jest osobą niepełnosprawną, "[...]". Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Nie posiada własnego mieszkania, do kwietnia 2013 r. przebywał w hotelu ""[...]", zaś od maja 2013 r. przebywa w Schronisku dla Bezdomnych. Wnioskodawca nie nabył prawa do świadczeń z ZUS, posiada stały dochód w formie zasiłku stałego w wysokości 529 zł miesięcznie. Powyższe pozwoliło na stwierdzenie, że kwalifikuje się on do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup posiłku. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że wnioskodawca wspierany jest pomocą finansową w formie zasiłków celowych. W kwietniu 2013 r. przyznano mu zasiłek celowy w kwocie 960 zł (przy średniej wysokości pomocy w tej formie 162,92 zł) na opłatę za pobyt w hotelu "[...]" i w kwocie 50 zł na zakup posiłku lub żywności z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Organ pomocy społecznej wskazał, że przyznając pomoc na zakup posiłku wziął pod uwagę także sytuację finansową innych podopiecznych, ich liczbę oraz własne możliwości finansowe. Podał, że w kwietniu 2013 r. na świadczenia pieniężne na zakup posiłku lub żywności wydatkowano kwotę 203.018 zł i objęto pomocą 4.598 osób. Dodał, że w 2013 r. dysponował mniejszym budżetem na realizację świadczeń niż w roku poprzednim, w związku z czym przyznawane świadczenia musiały być zaplanowane w niższych kwotach. W ocenie organu pomocy społecznej wnioskodawca był zabezpieczony prawidłowo, gdyż od maja 2013 r. ma zapewnione w Schronisku bezpłatne noclegi, żywność, odzież, obuwie i środki czystości. Ponadto, jako osoba bezdomna może korzystać z obiadów wydawanych w Caritasie. Z uwagi zaś na brak obciążeń związanych z utrzymaniem mieszkania, każdą otrzymaną pomoc, tj. zasiłek stały i zasiłek celowy, może przeznaczyć na swoje osobiste potrzeby życiowe. W złożonym odwołaniu K.D. stwierdził, że decyzja jest krzywdząca, gdyż przyznana mu kwota jest zbyt niska przy aktualnych cenach żywności i posiłków i wniósł o zwiększenie przyznanej pomocy pieniężnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia 29 maja 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie w sprawie i wyjaśnił, że obowiązkiem organu pomocy społecznej jest wspieranie osób w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej, lecz nie wyręczanie ich w tym zakresie poprzez udzielanie świadczeń pieniężnych. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do poszukiwania źródeł dochodu oraz do pokrywania wydatków związanych z utrzymaniem z własnych dostępnych jej środków. Organ odwoławczy podał ponadto, że odwołujący się ma "[...]" lat i jest bezrobotnym, "[...]" prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, w okresie "[...]" odbywał karę pozbawienia wolności. Ma "[...]" siostry, na których wsparcie nie może jednak liczyć. Ponadto, jest osobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Od maja 2013 r. przebywa w Schronisku dla Bezdomnych, gdzie zajmuje bezpłatnie jednoosobowy pokój. Schronisko zapewnia mu ponadto m.in. odzież, żywność, obuwie oraz środki czystości. Nie uzyskuje świadczeń emerytalno - rentowych i nie posiada żadnego majątku. Utrzymuje się z pomocy społecznej. Kolegium stwierdziło, że bezspornie nie zostało przekroczone kryterium dochodowe na osobę w rodzinie. Uwzględniając uznaniowy charakter przedmiotowego świadczenia i dyrektywy zawarte w art. 3 ustawy o pomocy społecznej, oceniło, że pomimo ograniczonych środków finansowych, organ pierwszej instancji przyznał odwołującemu wnioskowane świadczenie i w całości podzieliło stanowisko tego organu, że wysokość zasiłku celowego była adekwatna do możliwości finansowych MOPS. W ocenie Kolegium, podjęte rozstrzygnięcie nie przekracza granic uznania administracyjnego. Zauważono ponadto, że organ pierwszej instancji nie pozostawił odwołującego się bez pomocy, gdyż decyzją z dnia 8 kwietnia 2013 r. organ pierwszej instancji przyznał odwołującemu się świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, w wysokości 960 zł z przeznaczeniem na opłacenie pobytu w hotelu "[...]". Odwołujący się otrzymał i otrzymuje od organu pomocy społecznej regularnie pomoc finansową, uwarunkowaną możliwościami finansowymi organu pomocy społecznej, która pozwala mu na egzystencję w warunkach odpowiadających godności człowieka. W skardze, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, K.D. wniósł o zwiększenie przyznanej pomocy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że rola sądu sprowadza się do badania działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania organu w załatwianiu spraw poprzez wydanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji administracyjnej. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Ustawodawca precyzyjnie określił warunki przyznawania pomocy społecznej w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.). Do tej ustawy odwołuje się wprost ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259 z późń. zm.), zwana dalej: "ustawą". Zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 lit. c tej ustawy, w ramach Programu są realizowane działania dotyczące w szczególności: zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności, albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Z treści art. 5 tej ustawy wynika, że pomoc może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. W myśl zaś postanowień art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182), zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wnioskowana pomoc bezsprzecznie mieści się w zakresie tego przepisu. Bezsporne w sprawie jest to, że skarżący spełnia kryterium dochodowe do przyznania mu pomocy w formie zasiłku celowego. Jego miesięczny dochód to kwota 529 zł, na którą składa się zasiłek stały. Nie oznacza to jednak obowiązku automatycznego przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy. Zasiłek celowy jest bowiem świadczeniem nieobowiązkowym, a jego przyznanie, jak słusznie wskazały organy obu instancji, pozostawione jest uznaniu organu administracji publicznej. Tym samym, spełnienie przez skarżącego kryteriów przyznania zasiłku celowego nie oznacza, że istnieje po jego stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący jest objęty pomocą Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. Otrzymuje on zasiłek stały w kwocie 529 zł, w kwietniu 2013 r. otrzymał zasiłek celowy w wysokości 960 zł i w kwocie 50 zł na zakup posiłku lub żywności z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Zaznaczyć należy, że otrzymane kwoty świadczeń z pomocy społecznej znacznie przekraczały średnie kwoty zasiłków, jakie w tym okresie otrzymywali inni podopieczni tego Ośrodka. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, w kwietniu 2013 r. średnia kwota zasiłku wypłacanego w tym Ośrodku wynosiła 44,15 zł. W tych okolicznościach przyjąć należy, że odmowa przyznania skarżącemu kolejnego zasiłku celowego nie narusza prawa. Organ wskazał też, że skarżącemu, od miesiąca maja 2013 r. przydzielono jednoosobowy, bezpłatny pokój w Schronisku dla Bezdomnych w Olsztynie, za który nie ponosi on żadnych opłat. Schronisko zapewnia mu również m.in. żywność, odzież, obuwie oraz środki czystości. Jako osoba bezdomna, skarżący może też korzystać z obiadów, wydawanych w Caritasie. Podnieść należy, że organ, rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego, musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób, będących w trudnej sytuacji materialnej. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z treścią tego przepisu koresponduje art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), w świetle którego organ administracji publicznej, działający na podstawie przepisów prawa materialnego, przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, obowiązany jest załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Z regulacji tej wynika zatem domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu (por. wyrok NSA z 19.01.2006r., sygn. akt I OSK 777/05, LEX nr 194414). W ocenie Sądu, organ odwoławczy dokonał wszechstronnej analizy okoliczności faktycznych w niniejszej sprawie, a jej wyniki zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie budzą one zastrzeżeń. Zaskarżonej decyzji nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego, gdyż organ szczegółowo wskazał, czym kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i argumentacja ta zasługuje na akceptację. Trudna sytuacja finansowa skarżącego nie mogła stanowić wyłącznego kryterium uwzględnianego przy rozstrzyganiu sprawy. O możliwościach świadczenia pomocy społecznej decydują bowiem nie tylko potrzeby skarżącego i cel pomocy, ale również możliwości finansowe Ośrodka i potrzeby innych osób, objętych jego pomocą. Podkreślić należy, iż organ pomocy musi uwzględniać fakt, że ograniczone środki finansowe, jakimi dysponuje, winny trafić do jak największej liczby osób potrzebujących. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna czy zdrowotna była najtrudniejsza. Organ ma obowiązek dokonać oceny nie tylko sytuacji materialnej skarżącego, ale także ilości i rodzaju skierowanych do niego form pomocy. Środki na pomoc społeczną muszą zabezpieczyć potrzeby związane z całym rokiem i uwzględniać potrzeby wszystkich podopiecznych, w tym tych gospodarstw domowych, gdzie na utrzymaniu są uczące się dzieci, a dochody rodziny są znacznie poniżej minimum socjalnego. Organ pierwszej instancji wykazał zaś, że środki te są niewystarczające na zaspokojenie wszystkich potrzeb. W związku z tym, organ musi uwzględniać wysokość już przyznanych świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba podopiecznych, ponieważ tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., skargę należało oddalić.