II SA/Ol 51/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA Marzenna Glabas Asesor WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2006 r. sprawy ze skargi M. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie zwrotu wniosku o odszkodowanie skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w związku z wydaniem decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego z naruszeniem prawa - oddala skargę. Decyzją Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia "[...]"grudnia 1966r. Nr "[...]", wydaną na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1956r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1957r. Nr 39, poz. 174), orzeczono o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i obciążeń gospodarstwo rolne wraz z zabudowaniami Nr "[...]", o pow. 9,62 ha położone w R. gm. B. stanowiące własność F. N.. Na skutek wniosku M. N., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia "[...]"czerwca 2005r. Nr Rep. "[...]", działając na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 157 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego stwierdziło, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia "[...]"grudnia 1966r. Nr "[...]" o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego Nr "[...]" o pow. 9,26 ha (powinno być 9,62 ha) położonego w miejscowości R., należącego do spadkobierców Pana F. N. nie jest nieważna z uwagi na nieodwracalne skutki prawne jakie spowodowała lecz wydana została z naruszeniem prawa. Decyzja powyższa wobec braku skorzystania z trybu weryfikacji decyzji przewidzianego w art. 127 § 3 Kpa stała się ostateczna z dniem 17 sierpnia 2005r. Pismem z dnia 25 sierpnia 2005r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. N. wystąpił o odszkodowanie na podstawie art. 160 § 4 Kpa w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004r. Nr 162, poz. 1692) wobec stwierdzenia, iż decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej została wydana z naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia "[...]"września 2005r. Nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwróciło M. N. jego wniosek o odszkodowanie zawierający żądanie wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania w związku ze stwierdzeniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej została wydana z naruszeniem prawa. W motywach uzasadnienia podano, iż stosownie do art. 104 i art. 1 § 1 Kpa decyzją administracyjną rozstrzyga się co do istoty tylko takie indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej, co do których przepis prawa wyraźnie przewiduje taką formę działania organu administracji. Wyjaśniono, iż z dniem 1 września 2004r. weszła w życie ustawa z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692), którą na podstawie art. 2 pkt 2 uchylono przepis art. 160 Kpa uprawniający organ, stwierdzający w indywidualnej sprawie na podstawie art. 158 § 2 Kpa , że decyzja wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 Kpa, do orzekania o odszkodowaniu przysługującym od organu, który wydał decyzję z naruszeniem prawa. Stwierdzono, że w ocenie Kolegium w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 5 ustawy zmieniającej z 17 czerwca 2004r., na który powołał się wnioskodawca, bowiem zarówno zdarzenie jak i stan prawny do niego uprawniający muszą powstać przed dniem 1 września 2004r. Wyjaśniono, że zdarzeniem uprawniającym do odszkodowania w tej sprawie jest decyzja z dnia "[...]"grudnia 1966r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, która to okoliczność miała miejsce niewątpliwie przez wskazaną wyżej datą lecz stan prawny będący podstawą do dochodzenia odszkodowania zaistniał dopiero w dniu "[...]"września 2005r. tj. w momencie kiedy decyzja Kolegium z "[...]"czerwca 2005r. stwierdzająca wydanie przez Prezydium PRN decyzji z naruszeniem prawa uzyskała przymiot prawomocności. Taki pogląd Kolegium wywodzi z faktu, iż podstawą postępowania odszkodowawczego, zarówno w trybie art. 160 Kpa jak i art. 4171 ustawy Kodeks cywilny jest m.in. stwierdzenie przez właściwy organ administracji wydania decyzji niezgodnie z prawem. Nie może być zatem mowy o żadnym innym stanie prawnych zwłaszcza, że istniejący stan prawny do dnia wydania decyzji z "[...]"czerwca 2005r. nie uprawniał strony do żądania odszkodowania. Dopiero mocą tej decyzji ukształtowany został taki stan prawny, który pozwala na wystąpienie z żądaniem odszkodowania i jest to właśnie ten stan prawny, o którym mowa w art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004r. W tym stanie rzeczy właściwym do rozpatrzenia żądania M. N. o odszkodowaniu jest na podstawie art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego sąd powszechny, a zatem wniosek o odszkodowanie należało zwrócić wnioskodawcy na podstawie art. 66 § 3 Kpa. Pismem z dnia 5 października 2005r. M. N. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podał, że nie może zgodzić się ze stanowiskiem organu, gdyż w jego ocenie wszystkie zdarzenia miały miejsce przed zmianą przepisów. Wskazał, że sama decyzja stwierdzająca nieważność decyzji nie może być traktowana jako stan prawny, gdyż decyzja ta jest jedynie potwierdzeniem okoliczności faktycznych i prawnych i na pewno nie jest zdarzeniem prawnym, o którym wmówi art. 5 ustawy. Wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji o odszkodowaniu. W wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia "[...]"listopada 2005r. Nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia "[...]"września 2005r. Nr "[...]". W uzasadnieniu wyjaśniono, iż istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy w odniesieniu do niniejszego stanu faktycznego będzie miał zastosowanie art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, gdyż do dnia wejścia tej ustawy w życie tj. do 1 września 2004r. w zakresie ustalania odszkodowania w trybie postępowania administracyjnego obowiązywał art. 160 Kpa. Kolegium podtrzymało w całości wcześniejsze stanowisko, że w okolicznościach niniejszej sprawy art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw nie ma zastosowania, gdyż zarówno zdarzenie jak i stan prawny uprawniający do odszkodowania musiały zaistnieć przed dniem 1 września 2004r. Organ dokonał wykładni literalnej pojęć "zdarzenie", "stan" i "prawny" w oparciu o Słownik Języka Polskiego , PWN 1996, wskazując, że wyrażeniu "zdarzenie" towarzyszy czas przeszły, zaś pojęciu" stanowi" czas teraźniejszy. W ocenie Kolegium jako zdarzenie, o którym mowa w art. 5 ww. ustawy należy uznać okoliczność przejęcia na własność państwa gospodarstwa rolnego Nr "[...]" o pow. 9,26 ha położonego w miejscowości R., i wprawdzie zdarzenie to w przyszłości okazało się być tym zdarzeniem, które okazało się naruszać prawo, to jednak samo w sobie nie stanowi jeszcze podstawy do żądania odszkodowania. Dopiero stwierdzenie niezgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej jest konieczną przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej. Reasumując oznacza to, iż jeżeli szkoda została wyrządzona przez ostateczną decyzję administracyjną to jej naprawienia można żądać dopiero po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu jej niezgodności z prawem. Akceptując rozumowanie strony, że stan prawny, o którym mowa w art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004r. nie odnosi się do stwierdzenia niezgodności z prawem decyzji administracyjnej, oznaczałoby, że nie jest przesłanką konieczną dla odpowiedzialności odszkodowawczej stwierdzenie niezgodności w prawem ostatecznej decyzji administracyjnej. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przez M. N., który wniósł o jego uchylenie, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zwolnienie od kosztów sądowych. Zarzucił, iż nie może zgodzić się ze stanowiskiem organu, gdyż wszystkie zdarzenia miały miejsce przed zmianą przepisów prawa i to organ administracji jest władny do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania. Zdaniem skarżącego skoro w art. 5 ustawy zmieniającej Kodeks cywilny jest mowa o stanie faktycznym to chodzi o decyzję, której nieważność została stwierdzona. Natomiast decyzja stwierdzająca tę nieważność stanowi tylko potwierdzenie określonych okoliczności faktycznych i prawnych. Dodatkowo wskazał, iż jest człowiekiem schorowanym, utrzymującym się z renty. Podniósł, iż od kilkunastu lat walczy o odszkodowanie i sprawa trafia wciąż do innych organów, a wreszcie gdy udało mu się doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji organ odmawia mu ustalenia należnego odszkodowania i kieruje sprawę do postępowania cywilnego. Podał, że nie posiada środków finansowych na pokrycie kosztów spraw sądowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosząc o jej oddalenie podtrzymało stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem Referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 marca 2006r. (sygn. II SA/Ol 51/06) odmówiono przyznania M. N. prawa pomocy w zakresie częściowym, obejmującego zwolnienie od kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270, ze zm.) zwanej dalej; ustawą p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod katem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a, sad uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zarówno w zaskarżonym postanowieniu, jak i w postanowieniu go poprzedzającym uchybień, które nie pozwoliłyby na pozostawienie ich w obrocie prawnym. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznych, ustanowiona przepisem art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) zwanej dalej: Kpa. Zgodnie z tym przepisem decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana tych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przepisach przewidzianych w kodeksie. Te przypadki zostały uregulowane w rozdziale 12 i art. 13 Kpa. Stanowią one odstępstwo od reguły trwałości decyzji ostatecznych, wobec czego ich stosowanie musi odpowiadać ściśle przepisom Kpa. W tym miejscu wskazać należy, iż celem zasady trwałości decyzji ostatecznej jest nie tylko ochrona praw nabytych przez stronę lub strony postępowania na jej podstawie ale w ogóle ochrona porządku prawnego. Weryfikacji decyzji ostatecznych jak wyżej wskazano służy między innymi instytucja stwierdzenia nieważności decyzji przewidziana art. 156-159 Kpa. Z art. 158 § 2 Kpa wynika, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 , organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. To z uwagi na wskazaną wyżej regulację Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]"czerwca 2005r. orzekło o wydaniu z naruszeniem prawa decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia "[...]"grudnia 1966r. Nr "[...]" o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego Nr "[...]" o pow. 9,26 ha (powinno być 9,62 ha) położonego w miejscowości R., należącego do spadkobierców Pana F. N. To wydanie tej decyzji stworzyło zainteresowanym stronom tj. spadkobiercom F. N. uprawnienie do żądania odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem decyzji nieważnej. Poza sporem pozostaje okoliczność, iż do dnia 1 września 2004r. odszkodowanie za szkodę rzeczywistą poniesioną przez stronę w efekcie wydania decyzji z naruszeniem prawa regulował art. 160 Kpa. Mimo zatem, iż sprawa odpowiedzialności za szkodę jest sprawą w swojej istocie cywilną, która powinna być rozpatrywana na podstawie materialnego prawa cywilnego oraz w postępowaniu regulowanym przez procedurę cywilną Kodeks postępowania administracyjnego regulował odpowiedzialność za szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 Kpa, co stanowiło niewątpliwie skrócenie drogi dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Ten stan prawny uległ jednak zmianie z chwilą wejścia w życie tj. z dniem 1 września 2004r. ustawy z dnia 17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004r. Nr 162, poz. 1692), która w art. 2 pkt 2 uchyliła art. 160 Kpa. Ustawodawca w ustawie tej przewidział również przepisy intertemporalne zawarte w art. 5 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się m.in. art. 160 Kpa (przypis Sądu), w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Zatem poprzednio obowiązujący stan prawny należy stosować do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej K.c. W niniejszej sprawie wobec zgłoszonego żądania odszkodowania z tytułu wydanej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 Kpa decyzji z dnia "[...]"grudnia 1966r. Nr "[...]" o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego Nr "[...]" o pow. 9,62 ha położonego w miejscowości R., istotna problemu sprowadza się do ustalenia, czy w sprawie tej zaistniały zdarzenia i stany prawne powstałe przed dniem 1 września 2004r. W rozpatrywanej sprawie przede wszystkim należy wskazać, iż konieczną przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej jest stwierdzenie niezgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej. Błędne jest przekonanie skarżącego, iż wystarczającą podstawą dochodzenia odszkodowania za niezgodne z prawem przejęcie gospodarstwa rolnego jego ojca, co miało miejsce w dniu "[...]"grudnia 1966r., jest wydana decyzja orzekająca takie przejęcie gospodarstwa. M. N. sam przyznaje w skardze, iż przez kilkanaście lat czynił starania aby doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przejmującej gospodarstwo ojca. W tamtym czasie skarżący nie występował jednak do organu administracji, który wydał nieważną decyzję z wnioskiem o odszkodowanie. Strona skarżąca miała świadomość, że bez wyeliminowania ostatecznej decyzji orzekająca o przejęciu gospodarstwa nie ma prawnej możliwości dochodzenia odszkodowania. Brak było także wówczas podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej organu, który wydał taką decyzję. Reasumując strona skarżąca musiała wpierw uzyskać decyzję stwierdzającą wydanie decyzji Prezydium Powiatowej rady Narodowej z "[...]"grudnia 1966r. z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 Kpa. Taką decyzję uzyskała dopiero w dniu "[...]"czerwca 2005r. Nr "[...]", a zatem w dacie, kiedy obowiązywały już zmienione przepisy w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej organów władzy publicznej. Wobec powyższego właściwie Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało oceny stanu prawnego wobec żądania M. N. stwierdzając, że roszczenie odszkodowawcze nie może być już rozpatrywane na podstawie uchylonego art. 160 Kpa. Skoro zatem Kolegium stwierdziło, iż nie jest właściwe do rozpoznania wniosku o odszkodowanie, stosownie do art. 66 § 3 Kpa orzekło w drodze postanowienia o zwrocie podania stronie skarżącej. Art. 66 § 3 Kpa stanowi, że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Prawidłowo zatem w okolicznościach niniejszej sprawy Kolegium ustaliło, że właściwym do rozpoznania wniosku o odszkodowanie jest sąd powszechny, gdyż norma art. 5 ustawy zmieniającej K.c. nie ma zastosowanie do zdarzenia i stanu prawnego tej sprawy. Poza oceną Sądu pozostają natomiast argumenty, iż strona skarżąca jest osobą starszą, schorowaną i nie posiada środków finansowych na dochodzenie odszkodowania przed sądem powszechnym, bowiem są to argumenty pozaprawne nie mające wpływu na treść rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.