II SA/Ol 511/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Marzenna Glabas Alicja Jaszczak- Sikora Bogusław Jażdżyk (spr.) Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2005 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie odmowy uzgodnienia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym I uchyla zaskarżone postanowienie; II orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku; III zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego w kwocie 100 zł (sto złotych). Uzasadnienie Postanowieniem z dnia 22 marca 2005r. Nr "[...]" Starosta B. odmówił A. P. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą B. uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej B. – P. – E. w granicach Powiatu B. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, iż firma B. zamierza utworzyć nową linie komunikacyjną polegającą na uruchomieniu 7 par kursów od poniedziałku do piątku i 4 par kursów w soboty i niedziele. Podjęcie decyzji w sprawie wydania nowego lub zmiany istniejącego zezwolenia na linie komunikacyjne do 100 km, zgodnie z art. 22a ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) wymaga przeprowadzenia analizy rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Z przeprowadzonej przez organ analizy wynika, że dotychczasową trasę obsługuje czterech przewoźników, na działania których nie ma skarg, a przewozy są realizowane zgodnie z obowiązującym i ogłoszonym na przystankach rozkładem jazdy. W ocenie samorządu, nie można oczekiwać wzrostu liczby podróżnych, gdyż liczba podróżnych z roku na rok maleje. Starosta dokonując porównania proponowanych przez B. połączeń autobusowych z połączeniami już istniejącymi stwierdził, iż są one zbieżne. Na podstawie art. 22a ust. l pkt 2 ustawy o transporcie drogowym istnieją podstawy do odmowy udzielenia wnioskowanego zezwolenia, ponieważ projektowana linia będzie stanowić zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Dotychczasowa istniejąca pomiędzy przewoźnikami konkurencja jest prawidłowa i wprowadzenie kolejnego przewoźnika może spowodować wyeliminowanie przewoźników już sprawdzonych, elastycznych i szybko reagujących na potrzeby społeczeństwa. Starosta zwrócił także uwagę, że wprowadzenie na rynek nowego przewoźnika wpłynie ujemnie na rentowność porównywalnych połączeń kolejowych. Zażalenie na to postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła A. P. W obszernym uzasadnieniu postanowienia wywodziła, iż Starosta B. przed wydaniem postanowienia nie zapoznał się z wypowiedzią pisemną w sprawie zebranych dowodów. Starosta podpisał projekt postanowienia przygotowany przez Polską Izbę Gospodarczą Transportu Samochodowego i Spedycji niczego nie zmieniając w tym postanowieniu i nie ustosunkowując się do zastrzeżeń strony zgłoszonych po zakończeniu postępowania. Zdaniem wnoszącej zażalenie, wprowadzenie kolejnego przewoźnika wpłynie korzystnie na istniejącą konkurencję wykonywanych przewozów, zabezpieczy dojazdy podróżnych oraz wpłynie korzystnie na obniżenie cen. Organ I instancji dba jedynie o interesy przewoźników pomijając interes społeczny i słuszny interes strony. Starosta w wydanym postanowieniu nie uwzględnił faktu, który potwierdza pismo z Urzędu Marszałkowskiego w O. Nr "[...]"., że istniejącą linię obsługuje jedna grupa przewoźników, mianowicie "[...]" E. i "[...]" B. W uzasadnieniu postanowienia nieprawidłowo przyjęto, że linia B. – E. obsługiwana jest przez czterech przewoźników, ponieważ linię tą obsługuje jedynie dwóch przewoźników, przy czym "[...]" B. zapewnia jedynie kursy pospieszne, które nie obejmują zatrzymywania się autobusów na wszystkich przystankach. W ocenie A. P. nie ma pewności, że dotychczasowi przewoźnicy konkurują ze sobą, ponieważ stosują podobne ceny, uwzględniając przy tym obowiązujące ulgi. Ponadto dotychczasowi przewoźnicy podali zaniżone dane co do zapełnienia autobusów, o czym świadczy zapełnienie dwóch autobusów odjeżdżających o godz. 5.40. Starosta nie poparł żadnymi dowodami twierdzeń, że liczba podróżnych korzystających z komunikacji publicznej systematycznie maleje, jak również, że nie zanotowano żadnych skarg na dotychczasowych przewoźników. Brak jest także uzasadnienia postanowienia dlaczego propozycje mieszkańców co do rozkładów jazdy są pozytywnie załatwiane, skoro dotychczasowi przewoźnicy od 2001 r. nie zmieniali rozkładu jazdy. Żaląca argumentowała dalej, że Starosta dokonał błędnej analizy zbieżności kursów rozkładu jazdy, gdyż porównał dotychczasowe rozkłady jazdy z nowo proponowanymi bez rozbicia ich na poszczególne dni tygodnia. Zarzuciła także nieprawidłową interpretację art. 22a ust. l pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, według której projektowana linia będzie stanowić zagrożenie dla istniejących przewoźników. Przepis ten nie ma bowiem zastosowania w przypadku, gdy linia jest obsługiwana przez jedną grupę przewoźników, co w niniejszej sprawie ma miejsce. Zdaniem żalącej postanowienie organu I instancji narusza przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie konsumentów i konkurencji (Dz. U. Nr z 2003r. Nr 86, poz. 804 ze zm.). Bezzasadne jest także twierdzenie, ze nowo proponowane kursy autobusowe są zagrożeniem dla linii kolejowej, bowiem linie kolejowe nie są bezpośrednio związane z trasą linii autobusowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. postanowieniem z 25 kwietnia 2005r. Nr "[...]" utrzymało w mocy zażalone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy argumentował, że w świetle art. 18 ust. l pkt l lit f ustawy o transporcie drogowym wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym wydanego m. in. przez marszałka województwa w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnych. Uzgodnienie takie powinno zawierać stanowisko Starosty w przedmiocie wydania zezwolenia konkretnemu podmiotowi na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. Uzgodnienie to nie ma jednak charakteru wiążącego dla organu wydającego zezwolenie, a winno zawierać stanowisko organu zwłaszcza w aspekcie zadań gminy, co do zabezpieczenia potrzeb w zakresie regularnego przewozu osób. Stanowi jeden z materiałów postępowania dowodowego, które jako jedna z jego części objęta jest zasadą swobodnej oceny przez organ wydający zezwolenie. Dopiero organ wydający zezwolenie będzie badał sprawę pod kątem spełnienia przesłanek określonych w art. 22a ust. l ustawy o transporcie drogowym. Kolegium po zapoznaniu się z materiałami zgromadzonymi w sprawie nie znalazło nieprawidłowości w postępowaniu organu I instancji. Skargę na powyższe postanowienie wniosła A. P. Skarżąca argumentowała, powołując się na stanowisko Marszałka Województwa, że błędne jest stanowisko Kolegium, jakoby uzgodnienie wydawane przez Starostę w oparciu o przepis art. 18 ust. l pkt l lit. f ustawy o transporcie drogowym nie miało charakteru wiążącego dla organu wydającego zezwolenie. Skoro w zaskarżonym postanowieniu Kolegium przyjęło, że dopiero organ wydający zezwolenie będzie badał sprawę pod kątem przesłanek określonych w art. 22a ust. l ustawy, to Starosta wydający jedynie postanowienie w ramach uzgodnień, nie powinien badać już na tym etapie sprawy pod względem wymogów zawartych w treści tego przepisu. Tymczasem w wydanym postanowieniu, organ I instancji dokonał oceny żądania strony w kontekście art. 22a ust. l ustawy. Kolegium w uzasadnieniu postanowienia pominęło fakt, że przygotowany projekt postanowienia Starosty przez Polską Izbę Gospodarczą Transportu Samochodowego i Spedycji, nie różni się w treści od postanowienia wydanego przez organ I instancji. Organ I instancji nie zwrócił uwagi, że autobusy proponowanej przez skarżącą linii komunikacyjnej będą odjeżdżać z, ul. "[...]" w B., nie zaś z dworca kolejowego w B., tak jak autobusy innych przewoźników, co świadczy o tym, że Kolegium nie rozpatrzyło dokładnie argumentów zgłoszonych w skardze. Skarżąca zwróciła uwagę, że jedynie "[...]" B. obsługuje linię komunikacyjną na trasie B. – E. zatrzymując się na wszystkich przystankach, natomiast drugi przewoźnik prowadzący działalność na tej linii wykonuje jedynie kursy pospieszne, nie zatrzymując się na wszystkich przystankach. Kolegium nie wypowiedziało się też, czy Starosta B. w wydanym postanowieniu był organem właściwym do uzgodnienia odjazdów autobusów z Powiatu E. do B. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd kontroluje zaskarżone postanowienia pod kątem ich zgodności z prawem. Usunięcie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z przepisu tego wynika, że Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżone postanowienie m. in. w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 18 ust. l pkt l lit f ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym wymaga zezwolenia wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez: marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże nie wykraczających poza obszar województwa. Należy przyjąć, iż uzgodnienie to dokonywane jest w trybie określonym w art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa), co oznacza, że organ wydający zezwolenie nie może podjąć decyzji dopóki organ uzgadniający nie zajmie stanowiska w sprawie. O tym, jaki wpływ na decyzję organu będzie miało stanowisko wyrażone przez organ współdziałający będzie decydował przepis prawa materialnego. Stanowisko takie wyrażone w postanowieniu może mieć charakter wiążący organ wydający decyzję lub też jedynie charakter opiniujący wyrażający stanowisko w sprawie. W tym ostatnim przypadku w istocie stanowisko takie będzie stanowiło jeden z elementów materiału dowodowego w sprawie. Organ właściwy do wydania decyzji nie będzie związany postanowieniem organu uzgadniającego, ale w przypadku zajęcia odmiennego stanowiska będzie musiał w sposób należyty uzasadnić swoją decyzję. W niniejszej sprawie Sąd podziela pogląd Kolegium, iż odmowa uzgodnienia dokonana w oparciu o art. 18 ust. l pkt l lit f ustawy nie wiąże organu wydającego zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, co wynika przede wszystkim z treści art. 22a ust. l ustawy o transporcie drogowym. Ustawodawca w treści tego przepisu nie przewidział odmowy udzielenia zezwolenia, w przypadku braku dokonania uzgodnień przez właściwego starostę. Wskazać też należy, że może wystąpić sytuacja w której jeden lub kilka z powiatów biorących udział w uzgodnieniach odmówi ich dokonania podczas, gdy inne powiaty dokonają pozytywnych uzgodnień proponowanej linii komunikacyjnej. W takiej sytuacji brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że opinia negatywna wyrażona w sprawie wiąże organ wydający decyzję, przy jednoczesnym dokonaniu uzgodnień przez inne powiaty. Marszałek województwa będzie zobowiązany wówczas rozstrzygnąć decyzją na podstawie art. 22a ustawy o transporcie drogowym o wniosku w przedmiocie udzielania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. Ustalenie jednak przez organ współdziałający, iż wydane w trybie art. 106 kpa postanowienie nie ma charakteru wiążącego dla organu wydającego decyzję nie zwalnia organu współdziałającego wyższego stopnia od rozpatrzenia zażalenia zgodnie z przepisami kpa. Stosownie do treści art. 144 kpa w sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to, że organ rozpatrujący zażalenie winien zastosować odpowiednio art. 138 kpa. Wskazać należy, iż "zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji (...). Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę" (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz 7. wydanie str. 599). Pogląd taki ukształtował się także w orzecznictwie sądowym. I tak w tezie wyroku z dnia 22 marca 1996r. SA/Wr 1996/95 (ONSA 1997r., Nr l, poz. 35) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji". Do uznania, iż "zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Nieodzowne jest również, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 kpa nie można rozumieć w sposób formalny" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r. sygn. V SA 721/92, ONSA 1992, z. 3-4, poz. 95). Z kolei w tezie orzeczenia z dnia 14 sierpnia 1987r. IV SA 385/87 (KPA z orzecznictwem, s. 280) Sąd ten podniósł, iż "organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji". Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowane poglądy wyrażone w doktrynie i orzecznictwie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. rozpoznając sprawę jako organ II instancji winno rozpatrzyć ją ponownie, co przede wszystkim oznacza, że zobowiązane było ustosunkować się do obszernego zażalenia strony, a także merytorycznie ocenić zebrany w sprawie materiał dowodowy i stanowisko organu I instancji. Organ rozpatrujący zażalenie na postanowienie organu I instancji zawierające stanowisko (opinię) tego organu, zobowiązany jest bowiem rozpatrzyć sprawę tego stanowiska od początku zgodnie z przyjętym w Kodeksie postępowania administracyjnego merytorycznym modelem toku instancji (podobnie przyjęto w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998r. OPS 8/98). Było to konieczne tym bardziej, że strona podobne argumenty jak w zażaleniu podniosła już w piśmie z dnia 18 marca 2005r., do których nie odniósł się organ I instancji. Tymczasem zaskarżonym postanowieniem Kolegium w istocie ograniczyło się jedynie do kontroli postanowienia Starosty podając, iż jest ono prawidłowe, gdyż Kolegium nie znalazło nieprawidłowości w postępowaniu organu I instancji. Wyrażonej powyżej zasady postępowania administracyjnego nie zmienia fakt, że -jak podkreślono wyżej - zapadłe w tymże postępowaniu w ramach współdziałania orzeczenia, nie będą miały charakteru wiążącego dla organu wydającego decyzję. Po pierwsze dlatego, że żaden przepis kpa nie zwalnia organu odwoławczego od stosowania w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 106 kpa zasad ustalonych w art. 138 kpa. Po drugie, nawet przyjmując, iż postanowienie organu współdziałającego, będzie elementem materiału dowodowego w sprawie głównej, to trudno obronić tezę, iż pogląd wyrażony w uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego co do merytorycznych aspektów sprawy, nie będzie miał znaczenia przy wydaniu decyzji przez organ I instancji. Takie stanowisko niweczyłoby bowiem sens ustaleń poczynionych w ramach postępowania organów współdziałających. Po trzecie, nie stanowi przeszkody do rozpoznania sprawy w oparciu o art. 138 kpa zapis ustawy o transporcie drogowym, iż uzgodnienia dokonywane są z właściwym starostą i jak podaje Kolegium, uzgodnienie to powinno zawierać stanowisko Starosty w sprawie. Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w art. 138 kpa, organ odwoławczy ma rozpoznać sprawę ponownie. Skutkiem tego rozpoznania może być bądź utrzymane w mocy orzeczenia organu I instancji bądź też uchylenie tego orzeczenia i orzeczenie co do istoty sprawy. Brak jest więc podstaw prawych do tego, by organ odwoławczy nie mógł zmienić (o ile oczywiście w danej sprawie zajdzie taka konieczność) postanowienia organu I instancji wydanego w oparciu o art. 18 ust. l pkt l lit. f ustawy o transporcie drogowym. Kolejną kwestią, która wymaga rozważenia jest treść uzasadnienia postanowienia Kolegium w części odnoszącej się do uzasadnienia prawnego. Zgodnie z art. 124 § 2 kpa postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało ono na skutek zażalenia na postanowienie. Uzasadnienie prawne winno obejmować wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 w związku z art. 126 kpa). Organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu wskazuje, iż dopiero organ wydający zezwolenie będzie badał sprawę pod kątem spełnienia przesłanek określonych w art. 22a. ust. l ustawy o transporcie drogowym. Tymczasem utrzymane przez Kolegium orzeczenie organu I instancji w całości w istocie opiera się na ustaleniach wydanych w oparciu o ten przepis. W uzasadnieniu Kolegium pojawiła się więc niespójność, bowiem organ odwoławczy podaje, iż sprawa - jak należy rozumieć - na tym etapie nie powinna być jeszcze rozpatrywana pod kątem przesłanek zawartych w art. 22a ust. l ustawy, utrzymując jednocześnie w mocy postanowienie wydane w oparciu o ten przepis. Skoro więc w ocenie Kolegium przepis art. 22a ust. l ustawy na etapie uzgodnień dokonywanych przez Starostę nie ma zastosowania, to organ odwoławczy winien wskazać w sposób nie budzący wątpliwości o jakie przepisy prawa orzeczenia organów administracji winny zostać wydane. Wskazane naruszenia przepisów procedury administracyjnej w ocenie Sądu mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz z mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku, zasądzając koszty postępowania na rzecz skarżącej stosownie do treści art. 200 tejże ustawy.