II SA/Ol 511/12

Dnia 4 września 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2012 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Powiatu w Szczytnie z dnia 26 lutego 2003 r., Nr 36/IV/2003 w przedmiocie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających z silnikami spalinowymi na niektórych wodach powiatu 1. stwierdza nieważność § 2 i § 4 zaskarżonej uchwały; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu. Rada Powiatu w Szczytnie podjęła w dniu 26 lutego 2003 r. uchwałę Nr 36/IV/2003 w sprawie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających z silnikami spalinowymi na niektórych wodach powiatu szczycieńskiego. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm., dalej jako: ustawa p.o.ś.) oraz art. 41 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej jako: ustawa o.s.p.). W złożonej na powyższą uchwałę skardze z dnia 11 lipca 2012 r. (sprecyzowanej pismem procesowym z dnia 31 lipca 2012 r.) Wojewoda Warmińsko - Mazurski wniósł o stwierdzenie nieważności jej § 2. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, iż w § 2 uchwały Rada Powiatu w Szczytnie zawarła wyłączenia podmiotowe, na mocy których zakaz nie dotyczy jednostek organizacyjnych policji, pogotowia ratunkowego i wodnego, straży: pożarnych, rybackich, ochrony przyrody, rybackich użytkowników wód i jednostek przedsiębiorstwa Lasy Państwowe podczas wykonywania czynności służbowych. Argumentował, że rada powiatu na podstawie art. 116 ust. 1 ustawy p.o.ś. ma prawo ograniczyć lub zakazać używania jednostek pływających lub niektórych innych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Z kolei z art. 116 ust. 4 powyższej ustawy wynika, że ograniczenia nie mogą dotyczyć jednostek pływających, których użycie jest konieczne do celów bezpieczeństwa publicznego lub do utrzymania cieków i zbiorników wodnych. Zatem rada powiatu wprowadzając w § 2 przedmiotowej uchwały wyłączenie spod zakazu używania jednostek pływających działała poza swoimi kompetencjami i bez podstawy prawnej. Uchwała rady, jako akt prawa miejscowego, może normować bowiem jedynie te sprawy, które zostały jej przekazane do regulowania w przepisie upoważniającym. Akt prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres spraw określonych w upoważnieniu. Jednostki pływające, których użycie jest konieczne do celów bezpieczeństwa publicznego lub do utrzymania cieków i zbiorników wodnych mogą pływać na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, mimo konieczności zapewnienia na tych terenach odpowiednich warunków akustycznych. Wynika to wprost z art. 116 ust. 4 ustawy p.o.ś. Skoro ustawodawca unormował te kwestie, to rada działała w tym zakresie z przekroczeniem swoich uprawnień, nie miała bowiem podstaw prawnych do ustalenia podmiotowych wyłączeń od zakazów wprowadzonych na podstawie art. 116 ustawy p.o.ś. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Szczytnie wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że zaskarżony zapis uchwały mieści się w całości w uregulowaniu zawartym w art. 116 ust. 4 ustawy p.o.ś. Zapis ten nie wyklucza stosowania przedmiotowego wyjątku do innych jednostek o ile wypełniają dyspozycję przewidzianą w art. 116 ust. 4 ustawy p.o.ś., dlatego zaskarżony § 2 uchwały nie jest dotknięty wadą nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykonywana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. W stanowieniu tego prawa organy samorządu terytorialnego związane są ramami zakreślonymi przez przepisy rangi ustawowej. Nie mogą one zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, ani czynić miejscowych wyjątków od ogólnych rozwiązań ustawowych. Podkreślenia wymaga również, że akty prawa miejscowego mają charakter przepisów powszechnie obowiązujących. Stworzony przez ustawodawcę system kontroli legalności powszechnie obowiązujących przepisów aktów prawa miejscowego w znaczeniu zapewnienia ich zgodności z innymi, powszechnie obowiązującymi przepisami prawnymi, ma zapewnić realizację spójności systemu prawa. Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgać do granic wyznaczonych przez prawo. W stanowieniu prawa miejscowego prawodawca lokalny, będący organem władzy publicznej musi przestrzegać zasad podstawowych w demokratycznym państwie prawnym, to jest zasad praworządności i legalności. Tylko w takim przypadku system prawa będzie spójny, a więc będzie można mówić o jego jedności (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, str. 259). Delegację ustawową do stanowienia prawa miejscowego w przedmiocie wprowadzenia ograniczeń lub zakazów używania jednostek pływających na niektórych akwenach stanowi art. 116 ust. 1 ustawy p.o.ś. Zgodnie natomiast z art. 116 ust. 4 powyższej ustawy ograniczenia te nie mogą jednak dotyczyć jednostek pływających, których użycie jest konieczne do celów bezpieczeństwa publicznego lub do utrzymania cieków i zbiorników wodnych. Treść normy prawnej zawartej w tym przepisie wskazuje, że zamiarem ustawodawcy nie było wprowadzenie wyłączeń o charakterze podmiotowym, zwalniających z zakazu jednostki pływające należące do określonych rodzajów służb publicznych (takich jak wskazane w § 2 zaskarżonej uchwały), ale wskazał on generalnie na jednostki, wykorzystywane do realizacji celów wymienionych w tym przepisie. Wynika stąd wniosek, że nie jest istotne, czyją własnością jest lub w czyim posiadaniu znajduje się konkretna jednostka pływająca ale cel, do realizacji którego jest ona wykorzystywana. Taki sposób redakcji art. 116 ust. 4 p.o.ś. wyłącza możliwość odmiennego określenia kręgu podmiotów zwolnionych z ograniczeń wprowadzonych w przepisach prawa miejscowego. Nie daje również podstaw do wprowadzenia zwolnień o charakterze indywidualnym, bez względu na to, kogo mają dotyczyć. (Komentarz do art. 116 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX, 2008, wyd. II). Istotnym, w świetle cytowanego art. 116 ust. 4 p.o.ś., nie jest podmiot, który realizuje cele w nim przewidziane lecz sam cel, który określił ustawodawca. Stwierdzić zatem należy, że zakwestionowany przez organ nadzoru § 2 uchwały został podjęty z naruszeniem art. 116 ust. 4 p.o.ś. Ponadto zastrzeżenia Sądu, nie będącego związanym zarzutami skargi, wzbudził również § 4 uchwały Nr 36/IV/2003. Zgodnie z § 4 uchwały naruszenie zakazów nią wprowadzonych podlega karze grzywny orzekanej w trybie i na zasadach Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Przepis ten stanowi powtórzenie regulacji ustawowej zawartej w art. 338 i art. 361 p.o.ś., zgodnie z którymi kto nie przestrzega ograniczeń, nakazów lub zakazów, określonych w uchwale rady powiatu wydanej na podstawie art. 116 ust. 1 podlega karze grzywny, a orzekanie w tych sprawach następuje na podstawie przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Powtórzenie przepisów ustawowych jest zbędne i sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej, albowiem wprowadzenie powtórzeń regulacji ustawowej w aktach prawa miejscowego zaciera przejrzystość systemu prawnego i może się stać przyczyną niejasności interpretacyjnych. Ponadto, stosownie do art. 41 ustawy o.s.p. organy samorządu terytorialnego mogą przewidywać karę grzywny tylko w tzw. przepisach porządkowych wydawanych na podstawie ustawy o samorządzie powiatowym, do których zaskarżona uchwała nie należy. Jest ona bowiem wykonawczym aktem prawa miejscowego, stanowionym na podstawie przepisów szczególnych. Rada powiatu nie mogła zatem samodzielnie ustanowić odpowiedzialności karnej w zaskarżonej uchwale. Zgodnie z zasadą praworządności i legalności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. Będąca przedmiotem kontroli sądowadministracyjnej uchwała zasadę te narusza, albowiem wychodzi poza granice upoważnienia ustawowego z art. 116 p.o.ś. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. w przypadku ustalenia, że zaskarżony akt zostały wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi polega na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Jednocześnie, stosownie do art. 79 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W doktrynie przyjmuje się, że przesłanki nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień z art. 156 k.p.a., gdyż ustawowe unormowania nie zawierają kryteriów zezwalających na określanie "istotności" naruszeń prawa, a tym samym kwestia ta została pozostawiona do oceny sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 952/08). Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 79 ust. 1 ustawy o.s.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o stwierdzeniu nieważności § 2 i § 4 uchwały, które zostały podjęte z naruszeniem prawa. O niewykonalności części uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.