II SA/Ol 512/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie przyznania pomocy na zagospodarowanie uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych sprawy wynika, że "[...]" ( dalej jako: "skarżąca) wnioskiem z dnia 12 lutego 2018 r. zwróciła się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w "[...]" z wnioskiem o przyznanie pomocy pieniężnej na zagospodarowanie, w szczególności na zakup materaca na łóżko, łóżka/wersalki, dywanu, kompletu talerzy, kompletu noży, zestawu sztućców, kołdry, maszynki do mielenia "Zelmer", miksera "Zelmer", pościeli i prześcieradła. Wskazała, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z córką "[...]" i utrzymuje się z zasiłku dla bezrobotnych, alimentów w wysokości 400 zł i zasiłku rodzinnego w kwocie 95 zł. Złożyła także dwa oświadczenia, z których wynika, że wynajmuje od osoby trzeciej pokój z dostępem do kuchni i łazienki, za który płaci 500 zł miesięcznie. Decyzją z dnia 26 marca 2018 r., działający z upoważnienia starosty, Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w "[...]" (dalej jako: "organ I instancji") przyznał skarżącej pomoc na zagospodarowanie w wysokości 2.320 zł na pokrycie wydatków związanych z polepszeniem warunków mieszkaniowych i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że stosownie do art. 240 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz. U z 2017 r., poz. 697 ze zm., dalej jako: "ustawa o wspieraniu rodziny"), do pomocy dla osób usamodzielnianych, które przed dniem wejścia w życie ustawy opuściły rodzinę zastępczą, stosuje się przepisy dotychczasowe tj. ustawę z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( tekst jedn. Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej jako: "u.p.s."). W myśl art. 88 ust. 1 pkt 5 u.p.s. osoba, która osiągnęła pełnoletność w rodzinie zastępczej zostaje objęta pomocą na zagospodarowanie w formie rzeczowej, a zgodnie z art. 88 ust. 2 tej ustawy, pomoc przysługuje osobie usamodzielnianej, w przypadku gdy umieszczenie w rodzinie zastępczej nastąpiło na podstawie orzeczenia sądu. Organ I instancji, wskazał, że skarżąca przebywała w rodzinie zastępczej na mocy orzeczenia sądu. Organ powołał się na treść § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie udzielania pomocy na usamodzielnienie, kontynuowanie nauki oraz zagospodarowanie, zgodnie z którym wartość pomocy na zagospodarowanie ustala się jako równowartość kwoty nie wyższej niż 300% podstawy, a w myśl § 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, od dnia 1 października 2015 r. kwota stanowiąca podstawę do ustalenia wysokości pomocy na zagospodarowanie w formie rzeczowej wynosi 1722 zł. Organ I instancji wyjaśnił, że pomocy udziela na zakup wersalki, dywanu, kompletu talerzy, kompletu sztućców, kołdry, maszynki do mielenia Zelmer i miksera Zelmer, a wartość rzeczy określono na podstawie średnich cen rynkowych, w oparciu o dotychczas dokonywane zakupy. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła, że nie zgadza się z wysokością przyznanej pomocy. Zarzuciła, że organ nie poinformował jej, na zaspokojenie jakich potrzeb może ubiegać się o wsparcie, a także, że organ nie przedstawił przyjętych średnich cen rynkowych, które uwzględnił w decyzji, a które znacznie różnią się od cen przez nią ustalonych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" (dalej też jako: "SKO", "organ odwoławczy", "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 30 kwietnia 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przytoczyło stan faktyczny sprawy, przywołało obowiązujące przepisy i dodatkowo wskazało, że w skład pomocy na zagospodarowanie mogą wchodzić materiały niezbędne do przeprowadzenia remontu i wyposażenia mieszkania, niezbędne urządzenia domowe, pomoce naukowe, sprzęt rehabilitacyjny oraz sprzęt, który może służyć do podjęcia zatrudnienia. Następnie SKO dokonało porównania norm zawartych w § 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 3 sierpnia 2012 r. i wywiodło, że ich treść wskazuje na pewien zakres uznaniowości w przypadku przyznawania pomocy osobom niebędącym niepełnosprawnymi, skoro pomoc ta ma stanowić równowartość kwoty " nie wyższej" niż 300% podstawy, zaś w stosunku do osób niepełnosprawnych wynosi ona 300% podstawy. Organ odwoławczy podkreślił, że załatwiając sprawę dotyczącą udzielenia pomocy społecznej organ administracji publicznej w pierwszej kolejności zobowiązany jest ustalić przesłanki konieczne do przyznania świadczenia , a dopiero później musi podjąć rozstrzygnięcie ustalające wartość udzielanej pomocy na zagospodarowanie. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie SKO, organ I instancji poczynił stosowne ustalenia w kwestii przesłanek koniecznych do przyznania świadczenia, zgłoszone potrzeby zakwalifikował do kategorii pomocy na zagospodarowanie w formie rzeczowej i udzielił pomocy zgodnej z wnioskiem skarżącej, a wartość niezbędnych urządzeń domowych określił na podstawie średnich cen rynkowych w oparciu o dotychczas dokonywane zakupy przez inne osoby usamodzielniane. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie "[...]" powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu, dodatkowo wskazując, że organ nie poinformował jej, co dokładnie wchodzi w skład pomocy rzeczowej, a co w skład pomocy na usamodzielnienie, co spowodowało wadliwe sformułowanie przez nią wniosków pomocowych. Ponownie podkreśliła, że ceny rynkowe, na które powołały się organy administracji znacząco różnią się od cen przez nią ustalonych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że toczyło się przed nim postępowanie z odwołania skarżącej, wniesionego od decyzji odmawiającej przyznania pomocy pieniężnej na usamodzielnienie, w którym decyzja organu I instancji została uchylona w całości, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2018 r. skarżąca dodatkowo wyjaśniła, że w dniu 20 lipca 2018 r. otrzymała decyzję PCPR ponownie odmawiającą jej pomocy na usamodzielnienie i od tej decyzji złożyła odwołanie. Wskazała także, że nie została poinformowana o zasadach przyznawania pomocy. Współpracujący z nią koordynator poinformował ją, że może uzyskać około 5000 zł pomocy na zagospodarowanie i w związku z tym, w tej kwocie zgłosiła swoje potrzeby. Nie miała możliwości zweryfikowania cen rynkowych, o których piszą organy w decyzjach, bowiem nie podano tych kwot ani ich źródła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje m.in. w razie, gdy kontrola ta wykaże naruszenie prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, w której wydano zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzję Kolegium z dnia 30 kwietnia 2018 r. Jak wynika z akt administracyjnych skarżąca ur. 16 maja 1992 r. została umieszczona w rodzinie zastępczej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w "[...]" z dnia 11 lipca 2005 r. Pełnoletność uzyskała w dniu 16 maja 2010 r. Wniosek o przyznanie pomocy na zagospodarowanie złożyła w dniu 12 lutego 2018 r. W dacie złożenia wniosku i orzekania przez organy administracji publicznej kwestię pomocy dla osób usamodzielnianych regulowały przepisy ustawy z dnia z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Ustawa ta, z wyjątkami dotyczącymi dwóch przepisów, weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. W myśl art. 240 ust. 1 ww. ustawy do pomocy dla osób usamodzielnianych, które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy opuściły rodzinę zastępczą (...) stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisy dotychczasowe, do których odsyła powyższa regulacja to m.in. art. 88 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w brzmieniu sprzed dnia wejścia w życie ustawy o wspieraniu rodziny ( tj. sprzed 1 stycznia 2012 r.) Zgodnie z art. 88 ust. 1 osoba, która osiągnęła pełnoletność w rodzinie zastępczej, oraz osoba pełnoletnia opuszczająca placówkę opiekuńczo-wychowawczą typu rodzinnego i socjalizacyjnego, dom pomocy społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie, dom dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży oraz schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy, specjalny ośrodek wychowawczy, młodzieżowy ośrodek socjoterapii zapewniający całodobową opiekę i młodzieżowy ośrodek wychowawczy, zwana dalej "osobą usamodzielnianą", zostaje objęta pomocą mającą na celu jej życiowe usamodzielnienie i integrację ze środowiskiem przez pracę socjalną, a także pomocą: 1) pieniężną na usamodzielnienie; 2) pieniężną na kontynuowanie nauki; 3) w uzyskaniu odpowiednich warunków mieszkaniowych, w tym w mieszkaniu chronionym; 4) w uzyskaniu zatrudnienia; 5) na zagospodarowanie - w formie rzeczowej. Natomiast w myśl art. 88 ust. 2 pomoc, o której mowa w ust. 1, przysługuje osobie usamodzielnianej, w przypadku, gdy umieszczenie w rodzinie zastępczej lub skierowanie na pobyt całodobowy do placówki opiekuńczo-wychowawczej, domu pomocy społecznej, specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego, specjalnego ośrodka wychowawczego albo młodzieżowego ośrodka socjoterapii zapewniającego całodobową opiekę nastąpiło na podstawie orzeczenia sądu. Skarżąca pozostawała w rodzinie zastępczej do osiągnięcia pełnoletności, tj. do 16 kwietnia 2010 r., zatem zastosowanie do jej wniosku o pomoc pieniężną na zagospodarowanie miały wyżej przywołane przepisy ustawy o pomocy społecznej. Organ I instancji jako podstawę prawną wysokości przyznanego świadczenia wskazał rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie udzielania pomocy na usamodzielnienie, kontynuowanie nauki oraz zagospodarowanie (Dz. U. Nr 6, poz. 45), natomiast organ odwoławczy - rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 sierpnia 2012 r. wydane w tej samej sprawie (Dz. U. z 2012 r., poz. 954), wskazując , że obowiązywało ono w dacie wydania decyzji. Nie miało to jednak znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia, ponieważ obydwa te rozporządzenia (w § 6 ust. 1) ustalały wartość pomocy na zagospodarowanie jako równowartość kwoty nie wyższej niż 300% podstawy. Natomiast podstawa, do której odwołują się te przepisy wynika z § 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej ( Dz. U. z 2015 r., poz. 1058) i wynosi 1722 zł. Prawidłowo organ II instancji wskazał, że taka konstrukcja przepisu oznacza pewien zakres uznaniowości organu przy rozstrzyganiu sprawy. Świadczy o tym sformułowanie "nie wyższej niż 300% podstawy". Podkreślić jednak należy, że uznaniowość nie oznacza dowolności w orzekaniu. Wymaga bowiem podkreślenia, że w postępowaniu w sprawach świadczeń z pomocy społecznej zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej jako k.p.a.). Przepisy te nakładają zaś na organy administracji publicznej nie tylko obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ale również uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz także obowiązki: prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), jak również należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). W sprawach świadczeń z pomocy społecznej prawidłowa realizacja wymienionych powyżej obowiązków wiąże się z koniecznością wszechstronnego rozważenia przez organy administracji publicznej zgłaszanych przez stronę potrzeb i odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do zakresu ich zaspokojenia. W przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do oceny, czy przy podejmowaniu decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. ustalił stan faktyczny i dokonał jego oceny w sposób znajdujący oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z regułami wynikającymi z art. 107 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organy obydwu instancji nie zastosowały się do powyższych zasad, co spowodowało konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z obrotu prawnego z powodu naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim w uzasadnieniach decyzji brak jest jakichkolwiek wyliczeń i dowodów na ich poparcie, z których wynikałoby, że przyznana kwota pomocy finansowej znajduje odzwierciedlenie w "średnich cenach rynkowych, w oparciu o dotychczas dokonywane zakupy", na co powołują się organy orzekające, a ponadto, że kwota ta pozwala na zaspokojenie wskazanych we wniosku potrzeb. Skarżąca zarówno w odwołaniu, jak i w skardze podkreślała, że jej rozeznanie co do cen rynkowych znacząco odbiega od łącznej kwoty przyznanej pomocy. Podnosiła także, że nie mogła zweryfikować stanowiska organu I instancji, ponieważ nigdzie nie zostało wskazane ani źródło przyjętych cen, ani metoda ich ustalenia. Przyznała, że przed złożeniem wniosku uzyskała informację, że może uzyskać pomoc do kwoty około 5000 zł i w oparciu o tę informację dokonała zestawienia i wyliczenia cen przedmiotów, o zakup których się ubiegała. W związku z powyższym, za zasadny należy uznać zarzut skargi, że arbitralne wskazanie przez organ kwoty przyznanej pomocy, bez wykazania jakie ustalenia faktyczne legły u podstaw jej wyliczenia, uniemożliwia weryfikację prawidłowości przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia stanu faktycznego sprawy. Dodatkowo nieprawidłowo organ odwoławczy wskazał, że pomoc została udzielona zgodnie z wnioskiem skarżącej, ponieważ oprócz przedmiotów, na zakup których pomoc tę przyznano, skarżąca wnioskowała o sfinansowanie zakupu materaca na łóżko (z wniosku nie wynika, czy była to alternatywa dla zakupu wersalki, czy też odrębna potrzeba), pościeli i prześcieradła. Organy w ogóle nie odniosły się w decyzjach do tej części wniosku, nie wskazując, z jakich powodów nie przyznano pomocy w tym zakresie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny wykazać, jakie ustalenia w zakresie cen rynkowych i w oparciu o jakie źródła stanowią podstawę przyznanej pomocy, a także odnieść się do wszystkich elementów wniosku skarżącej. Ustalenia w tym zakresie wraz z oceną prawną winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji, które powinny odpowiadać warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w wyroku.