II SA/Ol 513/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) Decyzją z 25 stycznia 2022 r. Starosta Szczycieński (dalej jako: "organ I instancji"), działając na podstawie art. 30 ust. 5c i art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351), dalej jako: "u.p.b.", wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [...], obr. W., gm. J. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 16 grudnia 2021 r. S. S. (dalej jako: "skarżący", "inwestor") zgłosił zamiar budowy budynku rekreacji indywidualnej do 35 m2. Postanowieniem z 4 stycznia 2022 r. nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. W wyznaczonym terminie inwestor nie podpisał druku zgłoszenia kwalifikowanym podpisem elektronicznym, nie przedłożył decyzji o warunkach zabudowy i uzgodnienia z zarządcą drogi lokalizacji budynku w odległości mniejszej niż 15 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Organ I instancji skonstatował, że zgłoszenie narusza art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503), dalej w skrócie: "u.p.z.p.", oraz przepisy art. 43 ust. 1 i 2 ustawy 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił organowi I instancji: - brak jednolitego, spójnego i czytelnego wskazania podstawy wydania decyzji; - naruszenie art. 30 ust. 4d u.p.b. w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 12 lutego 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych poprzez nieuprawnione żądanie podpisania formularza PB-2 kwalifikowanym podpisem elektronicznym; - naruszenie art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne żądanie uzgodnienia z zarządcą drogi lokalizacji budynku, gdy przepis ten nie ma zastosowania do dróg wewnętrznych, a taki status posiada droga dojazdowa do działki objętej zgłoszeniem; - naruszenie art. 61 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że dysponowanie decyzją o warunkach zabudowy jest warunkiem sine qua non zgłoszenia budowy wolno stojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej, przeznaczonego do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2. Do odwołania skarżący załączył rozstrzygnięcia organów z różnych regionów Polski, w których przyjęto, że budowa budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2 nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z 30 maja 2022 r., nr WIN-II.7843.4.8.2022, Wojewoda Warmińsko-Mazurski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zgodził się ze skarżącym, że nie było podstaw do żądania kwalifikowanego podpisu elektronicznego pod formularzem PB-2. Wskazał, że organ I instancji odebrał od skarżącego jeden dokument elektroniczny (pismo główne z załącznikami). Przyjęta przez organ I instancji teza, że elektroniczne podpisanie pisma głównego sporządzonego w formularzu platformy ePUAP skutkuje podpisaniem jedynie tekstu tego pisma, a nie załączonych do niego plików jest błędna. Organ II instancji potwierdził też, że nie było wymagane uzgodnienie lokalizacji wnioskowanego budynku z zarządcą drogi, gdyż droga, do której przylega działka nie jest drogą publiczną, ale wewnętrzną. Wskazano, że do wniesienia sprzeciwu obligował brak kompletności zgłoszenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, więc budowa budynku rekreacji indywidualnej stanowi zmianę zagospodarowania terenu, która wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Inwestor takowej decyzji zaś nie posiada, co uzasadniało wniesienie sprzeciwu zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b. Podniesiono, że w myśl art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu, nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę. Dodatkowo organ II instancji wskazał, że przesłankę do wniesienia sprzeciwu stanowił też fakt, że pomimo nałożonego obowiązku, inwestor nie wykonał pkt 1. postanowienia w zakresie zbiornika bezodpływowego na ścieki. Stwierdzono, że inwestor nie złożył żadnych dokumentów odnośnie wykazania możliwości zastosowania zbiornika bezodpływowego na ścieki, nie podano także ilości ścieków na dobę, co nie pozwala na dokonanie jednoznacznej oceny zgodności przedmiotowego zgłoszenia z warunkami określonymi w § 26 ust. 1 i 3 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), dalej jako: "rozporządzenie". Reasumując, organ II instancji podniósł, że kompletność zgłoszenia jest podstawowym warunkiem, od spełnienia którego ustawodawca uzależnił możliwość skorzystania z uproszczonej procedury realizacji robót budowlanych, nieuzupełnienie przez inwestora braków zgłoszenia obliguje właściwy organ do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji (art. 30 ust. 5c u.p.b.). Skarżący reprezentowany przez adwokata wywiódł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - nieważność w oparciu o podstawę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 6 u.p.b. poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa i orzeczenie o istnieniu podstaw do wniesienia sprzeciwu, pomimo braku ustawowego obowiązku załączenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, jako załącznika do zgłoszenia budowy budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni do 35m2; - naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 2 i 59 ust. 2a u.p.z.p., w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 3.01.2022 r. (Dz.U. 2021.741), poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego albo wykonaniu innych robót budowlanych, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku, a więc także budowa budynku, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 16 u.p.b., wymagać będzie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy z literalnego brzmienia i aktualnej wykładni orzecznictwa tych przepisów wynika, iż budowa takiego budynku, tj. budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2, zwolnionego z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, nie potrzebuje być poprzedzona pozyskaniem decyzji o warunkach zabudowy - budynku takiego nie ma bowiem w kategorii obiektów budowlanych określonych w art. 59 ust. 2a u.p.z.p. przewidującego wyjątki od zasady określonej w art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., tj. statuującej brak obowiązku uzyskania warunków zabudowy w odniesieniu do robót budowlanych zwolnionych ustawowo z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, a wymagających dokonania zgłoszenia właściwemu organowi; - art. 30 ust. 2a pkt 3 u.p.b. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 3 stycznia 2022 r., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uznanie, iż do zgłoszenia budowy budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2 konieczne jest dołączenie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy obowiązek dołączenia tej decyzji nie jest wymagany mocą odrębnych ustaw; - art. 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji wbrew literalnemu brzmieniu przepisów prawa, tj. art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.; - art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji w sposób naruszający zasadę zaufania do organów państwowych, polegającą na sanowaniu rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego dokonanego przez inne organy administracyjne. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, względnie uchylenie decyzji w całości oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej: "p.p.s.a."), na zgodny wniosek stron. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy w świetle przytoczonych kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do budowy budynku rekreacji indywidualnej odpowiada prawu. W złożonym zgłoszeniu skarżący informował o zamiarze budowy wolno stojącego, parterowego budynku rekreacji indywidualnej, o powierzchni zabudowy 24 m2 na działce o powierzchni 285 m2, stanowiącej grunty orne. Na mapie wskazał usytuowanie planowanego budynku. W postanowieniu z 4 stycznia 2022 r. organ I instancji wezwał skarżącego (pkt 1) do objęcia zgłoszeniem wszystkich obiektów wymagających zgłoszenia (w tym zbiornik na ścieki – jeżeli będzie wymagany) oraz (pkt 7) decyzji o warunkach zabudowy jeżeli jest wymagana. W odpowiedzi z 9 stycznia 2022 r. skarżący poinformował organ I instancji, że zbiornik bezodpływowy będzie realizowany w drugim etapie inwestycji. Wskazał, że dla terenu objętego zgłoszeniem nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Przekonywał, że brak jest takiego obowiązku. W konsekwencji skarżący nie uzupełnił zgłoszenia we wskazanym zakresie. Natomiast organ I instancji zasadnie nałożył na skarżącego wymienione obowiązki. Nieuzupełnienie zgłoszenia w przedstawionym zakresie obligowało organ I instancji do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji, o czym stanowi wprost art. 30 ust. 5 c u.p.b. Według art. 29 ust. 1 odpowiednio pkt 6 i 16 u.p.b., w brzmieniu obowiązującym na dzień dokonania zgłoszenia i wydania sprzeciwu - nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3; wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Art. 30 ust. 5 u.p.b. stanowi, że zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Stosownie do art. 30 ust. 5c u.p.b., w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5 ( art. 30 ust. 5d u.p.b.). Zgodnie z art. 30 ust. 6 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje; 4) roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5. Wskazane przepisy regulują szczególne postępowanie w sprawach, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Samo zgłoszenie robót budowlanych nie uruchamia postępowania, o jakim mowa w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej jako: "k.p.a.", nie stanowi bowiem wniosku, który wymaga załatwienia sprawy administracyjnej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w drodze decyzji administracyjnej. Milczenie organu, czyli niewniesienie sprzeciwu w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych objętych zgłoszeniem (art. 30 ust. 5 P.b.). Dlatego przed wydaniem decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie dopiero od wydania decyzji o sprzeciwie. Decyzję tę organ wydaje w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu, gdy w wyniku oceny zamierzenia inwestycyjnego ustali wystąpienie ustawowych przesłanek do wniesienia sprzeciwu (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 1971/14, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W niniejszej sprawie nie jest sporne, że został zachowany termin do wniesienia sprzeciwu. Dla zachowania terminu ustawowego konieczne jest nadanie postanowienia zobowiązującego do uzupełnienia zgłoszenia przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu, co rozpoznawanej sprawie miało miejsce. Nie budzi też wątpliwości, że w przypadku wydania takiego postanowienia termin do wniesienia sprzeciwu biegnie od początku. W orzecznictwie wyrażony został też pogląd, który skład orzekający podziela, że istotne jest ustalenie czy rzeczywiście istniały podstawy do nałożenia obowiązku, a tym samym wydania postanowienia, które przerywa bieg terminu do wniesienia sprzeciwu. Tylko potwierdzenie zasadności wydania postanowienia i niewywiązania się z nałożonego obowiązku może uzasadniać wniesienie sprzeciwu (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2612/16, publ. w CBOSA). W sprawie poddanej kontroli Sądu organ I instancji zasadnie wezwał skarżącego do objęcia zgłoszeniem i wskazania usytuowania zbiornika na ścieki. Zgodnie z cytowanym przez organy orzekające § 26 ust. 3 rozporządzenia - w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka budowlana przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska. Zgodnie z tym unormowaniem realizacja budynku przeznaczonego na pobyt ludzi jest możliwa, jeżeli jest zapewniona możliwość podłączenia budynku do sieci kanalizacyjnej, a w przypadku jej braku zapewniona jest możliwość zastosowania zbiornika bezodpływowego. Aby można było uznać, że zaprojektowany budynek ma zapewnioną możliwość zastosowania zbiornika bezodpływowego, to taki zbiornik musiałby już istnieć w terenie i posiadać wymagane zgody, albo zostać objęty jednoczesnym zgłoszeniem, w celu weryfikacji dopuszczalności jego posadowienia i wykorzystania. Zauważyć należy, że zgodnie z § 26 ust. 5 rozporządzenia, zastosowanie ust. 3 nie zostało wyłączone w przypadku działek przeznaczonych pod budowę budynków rekreacji indywidualnej. Według ust. 5 działka taka nie musi mieć zapewnionej możliwość przyłączenia do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej, jeżeli właściwy organ w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie określił takich wymagań. Przepis ten potwierdza, że budowa budynków rekreacji indywidualnej wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. To decyzja o warunkach zabudowy, w przypadku braku planu miejscowego, rozstrzyga, czy inwestor może korzystać z indywidualnych rozwiązań, czy ma obowiązek podłączenia się do sieci. Dostrzec należy też, że § 34 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być sytuowane tylko na działkach budowlanych niemających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, przy czym nie dopuszcza się ich sytuowania na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz na terenach zalewowych. W § 36 ust. 2 rozporządzenia zostały określone minimalne odległości zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego. Spełnienie tych warunków musi zostać zweryfikowane przy dopuszczeniu zabudowy na działce. Niezasadnie więc skarżący zaniechał uzupełnienia zgłoszenia o wskazanie usytuowania i parametrów zbiornika bezodpływowego, co umożliwiłoby ocenę dopuszczalności jego posadowienia na działce, a tym samym stwierdzenie, czy wnioskowany budynek rekreacji indywidualnej miałby zapewnioną możliwość zastosowania zbiornika bezodpływowego, jak tego wymaga § 26 ust. 3 rozporządzenia. Organy orzekające dokonały też prawidłowej wykładni art. 59 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a u.p.z.p. Zgodnie z tymi unormowaniami budowa budynku rekreacji indywidualnej do 35 m2, jest objęta obowiązkiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i inwestor powinien ją załączyć do zgłoszenia stosownie do art. 30 ust. 2a pkt 3 u.p.b., aby organ administracji architektoniczno-budowlanej mógł sprawdzić zgodność zamierzenia z ustaleniami tej decyzji. Naruszenie ustaleń takiej decyzji, jak również jej brak, w sytuacji gdy jest ona wymagana uzasadnia wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b. Wyjaśnić należy, że budynek rekreacji indywidualnej nie może być dowolnie lokalizowany i podlega rygorom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawowym warunkiem legalnego powstania obiektu budowlanego jest jego zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku jego braku - z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.) Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga szczególnie zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest aktem stosowania prawa, w sposób władczy konkretyzuje czy lokalizacja inwestycji będzie pozostawała w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami szczególnymi, określającymi uwarunkowania związane zabudową i zagospodarowaniem terenu (art. 56 i 61 u.p.z.p.). Celem decyzji ustalającej warunki zabudowy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na wstępnym etapie inwestycyjnym w celu ustalenia czy na wnioskowanym terenie jest dopuszczalna jakakolwiek zabudowa, ewentualnie jaki rodzaj zabudowy, o jakiej funkcji i jakich parametrach może powstać na danym terenie. Wynika to z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Jednak co istotne, decyzja o warunkach zabudowy nie dotyczy tylko inwestycji objętych pozwoleniem na budowę, ale jest wymagana dla każdej zmiany zagospodarowania terenu, która nie jest objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, prócz tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.). Z treści art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b. ewidentnie wynika, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy są wiążące dla organu administracji architektoniczno-budowlanej także przy ocenie zamierzenia budowlanego objętego zgłoszeniem budowlanym. Zmiana funkcji terenu oznacza zawsze zmianę zagospodarowania terenu i wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Olsztynie z 31 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 260/22, publ. w CBOSA). Poza tym, wnioskowane zamierzenie stanowi obiekt budowlany, który co do zasady wymaga ustalenia warunków zabudowy na zasadzie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu do noweli z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443), obowiązującej od 28 czerwca 2015 r., którą do art. 59 u.p.z.p. dodano ust. 2a, ustawodawca wskazał (druk VII.2710 pkt 15 ppkt 1), że pojęcie "zmiana sposobu zagospodarowania terenu" nie jest zdefiniowane w upzp, stanowi określenie doktryny urbanistycznej, w związku z tym niezwykle trudno jest. sformułować zamknięty i precyzyjny katalog inwestycji wymagających uzyskania w drodze decyzji warunków zabudowy; trudność ta wynika również z odesłania do odpowiedniego stosowania przepisu art. 50 ust. 2 upzp; orzecznictwo sądów administracyjnych już obecnie stwierdza, że decyzji o warunkach zabudowy mogą wymagać również zamierzenia budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, jednakże w celu jednoznacznego rozstrzygnięcia, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na podstawie zgłoszenia z projektem budowlanym na nieruchomości nieobjętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w każdym przypadku wymaga decyzji o warunkach zabudowy, zaproponowano dodanie ust. 2a w art. 59 upzp. Zatem dodanie ust. 2a do art. 59 u.p.z.p nie miało na celu zmiany rozumienia art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. i konkretyzację jakie obiekty budowlane wymagają uzyskania warunków zabudowy. Nie można więc przepisu tego odczytywać w ten sposób, że tylko obiekty budowlane wymienione w tym przepisie podlegają obowiązkowi uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Na mocy, powoływanej przez skarżącego, zmiany przepisów obowiązującej od 3 stycznia 2022 r. dodano tylko do art. 59 ust. 2a pkt 16 lit. b u.p.b., a przez to zaznaczono, że budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy powyżej 35 m2 do 70 m2 wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Niewymienienie w tym przepisie art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. a u.p.b. nie oznacza jednak, że budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2 jest zwolniona z obowiązku ustalenia warunków zabudowy. Wymóg taki w realiach niniejszej sprawy wynika z treści art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. W wyroku z 17 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3329/18, czyli w stanie prawnym, kiedy funkcjonował już art. 59 ust. 2a u.p.z.p., NSA wyjaśnił, że zwolnienie od obowiązku uzyskania decyzji warunków zabudowy dotyczy jedynie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, natomiast zakres zwolnienia nie obejmuje robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, jak również zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. NSA wskazał, że w treści art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób wyraźny wyróżnione zostały trzy przypadki, które wymagają uzyskania decyzji warunków zabudowy. Są to budowa obiektu budowlanego, wykonanie innych robót budowlanych i zmiana sposobu użytkowania obiektu. NSA zgodził się, że odpowiednie stosowanie przepisu art. 50 ust 2 u.p.z.p., do którego odsyła art. 59 ust. 1 u.p.z.p. będzie polegało na tym, że zmiana zagospodarowania terenu tylko jednej z trzech sytuacji określonych w art. 59 ust. 1 zwolniona będzie z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, tj. wykonywanie innych prac budowlanych w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust 2, a polegających na remoncie, montażu lub przebudowie i niewymagających pozwolenia na budowę. Skoro więc budowa obiektu budowlanego została wskazana jako odrębny, samodzielny przypadek, uprawnione jest stwierdzenie, że wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy budowy każdego obiektu budowlanego niezależnie od tego, czy wiąże się to z wykonaniem robót budowlanych i jakiego rodzaju są to roboty, tj. czy wymagają pozwolenia na budowę czy też nie (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 16/21, publ. w CBOSA). Stanowisko to WSA w pełni podziela. Wszakże inne rozumienie omawianych regulacji prawnych mogłoby doprowadzić do sytuacji, której nie sposób zaakceptować, że – tak jak w realiach niniejszej sprawy – o przeznaczeniu gruntu i sposobie jego zagospodarowania decydowałby inwestor, wkraczając w kompetencje gminy w zakresie zapewnienia ładu przestrzennego i kształtowania polityki przestrzennej. Nie może budzić wątpliwości, iż funkcjonalne przekształcenia terenu polegające na zmianie jego dotychczasowej funkcji bądź poprzez nadanie jej nowego przeznaczenia, bądź poprzez pozbawienie jej cech pozwalających wykorzystywać ją w dotychczasowy sposób stanowi zmianę zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, przemawia to za obowiązkiem przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy w przypadku inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na terenie dotychczas stanowiącym grunty rolne, oznaczone w ewidencji gruntów jako RIVa. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, wyjaśniając zakres treściowy pojęcia zmiany sposobu użytkowania ziemi z gruntu o charakterze rolnym lub leśnym na grunt pod zabudowę mieszkaniową, należy posługiwać się przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, t.j. Dz.U.z 2021 r., poz. 1326 (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 169/09 dostępny CBOSA). Wykładnia omawianych regulacji zaproponowana przez stronę skarżącą mogłaby natomiast doprowadzić do niekontrolowanej zmiany sposobu użytkowania niezabudowanej działki, w skład której wchodzą grunty rolne. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.