II SA/Ol 515/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Hanna Raszkowska Asesor WSA Katarzyna Matczak (spr.) Asesor WSA Beata Jezielska Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2006 r. sprawy ze skarg A. i D. S. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów miasta L. I. II. III. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; zasądza na rzecz D. S. od Wojewody kwotę 10 zł (słownie: dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. WSAJwyr.1 - sentencja wyroku Decyzją z dnia 22 kwietnia 2002r. Nr "[...]", Starosta L., działając na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000r. Nr 100, poz. 1086), orzekł o wprowadzeniu zmiany w rejestrze gruntów obrębu 3, miasta L., polegającej na wpisaniu: - dla działki stanowiącej własność Gminy Miejskiej L., będącej w wieczystym współużytkowaniu J. i A. B. do ½ części i H. i B. M. do ½ części, zapisanej w księdze wieczystej KW "[...]" , położonej w obrębie nr 3 miasta L. przy ul. W., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 187, powierzchni 0,0647 ha w miejsce dotychczasowej powierzchni 0,0571 ha, - dla działki stanowiącej własność Gminy Miejskiej L., będącej w wieczystym współużytkowaniu A. P. do 1/8 części, A. S. do 1/8 części, T. P. do ¼ części oraz A. i D. S. do ½ części, zapisanej w księdze wieczystej KW "[...]" (powinno być "[...]"), położonej w obrębie nr 3 miasta L. przy ul. W., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 186, powierzchni 0,0389 ha w miejsce dotychczasowej powierzchni 0,0464 ha. W uzasadnieniu podano, iż z urzędu wszczęto postępowanie w celu usunięcia rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym a zapisami w ewidencji gruntów i budynków oraz księgach wieczystych powstałych w trakcie modernizacji ewidencji gruntów. Wyjaśniono, iż w 1973r. dokonano geodezyjnego podziału terenu przy ul. W. celem wydzielenia działek pod istniejącą zabudową mieszkaniową, przeznaczonych do nabycia w wieczyste użytkowanie najemcom lokali mieszkalnych związanych z tymi działkami. Wydzielono wówczas działki: o nr 200/1, o powierzchni 0,0646 ha położoną przy ul. W i o nr 199/1, o powierzchni 0,0389 ha położoną przy ul. W. W latach 1989-1991 przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów obrębu 3 miasta L., w trakcie której nadano działkom nowe numery i na nowo obliczono ich powierzchnie. Działka o nr 200/1 otrzymała nr 187 i pow. 0,0571 ha, a działka nr 199/1 otrzymała nr 186 i pow. 0,0464 ha. Zmiany te na wniosek Urzędu Rejonowego w L. zostały wprowadzone odpowiednio do ksiąg wieczystych KW "[...]" i KW "[...]". Organ podał, iż w miesiącu marcu br. stwierdzono, że w trakcie modernizacji ewidencji gruntów obliczając powierzchnię działek nr 187 i 186 popełniono błąd, gdyż omyłkowo pominięto dwa punkty załamania granicy na styku tych działek. W celu wyeliminowania tej pomyłki wydano niniejszą decyzję, w której przywrócono pierwotne powierzchnie tych działek sprzed modernizacji ewidencji gruntów. Od decyzji odwołanie złożyła A. S. oraz A. i D. S. Odwołujący się wnieśli o uchylenie decyzji Starosty L. oraz przywrócenie poprzedniego stanu ich posiadania. Wyjaśnili, iż zaskarżona decyzja pozbawia ich i tak bardzo niewielkiego podwórka. Wskazali, iż decyzja jest niesłuszna, bowiem nie uwzględnia modernizacji ewidencji gruntów dokonanej w 1991r., gdzie ich działka posiadała powierzchnię 464 m2. Wyjaśnili, że działkę o takiej powierzchni nabyli wraz z sąsiadami i za taką płacą od kilku lat podatek. Wskazali, iż wprawdzie Starosta w uzasadnieniu wskazuje, iż z powodu zmiany naliczenia powierzchni nie zmienia się powierzchnia nich działki lecz nie jest to prawdą, gdyż sąsiedzi J. i A. B. odgrodzili już sobie część naszej działki. Decyzją z dnia 21 czerwca 2002r. Nr "[...]", Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Wojewoda podał, iż organ prowadzący operat ewidencji gruntów i budynków stwierdził, że w trakcie modernizacji ewidencji gruntów obrębu 3 miasta L. przeprowadzonej w latach 1989-1991 został popełniony błąd, gdyż przy obliczaniu powierzchni działek nr 187 i 186 omyłkowo pominięte zostały dwa punkty załamania granicy położone na styku tych działek, które miały wpływ na obliczone i przyjęte do operatu powierzchnie. Ponieważ treść operatu ewidencji gruntów i budynków może podlegać w każdym czasie weryfikacji wszczęto z urzędu postępowanie, które doprowadziło do korekty zaistniałego błędu powodując zgodność zapisów operatu ze stanem faktycznym. Na tę decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. i D. S. domagając się jej uchylenia i przywrócenia stanu poprzedniego ich posiadania. Podnieśli, iż w 1994r. nabyli lokal mieszkalny przy ul. W. w L. od E. S. wraz z udziałem w działce gruntu nr 186 o powierzchni 4 a 64 m2. Tak zakupione mieszkanie wraz z gruntem o wskazanej powierzchni widnieje w akcie notarialnym, księdze wieczystej i za taką powierzchnię były dotychczas regulowane opłaty w Urzędzie Miasta. Wskazali, iż z nabytej w 2000r. mapki ewidencyjnej wynika, że granica pomiędzy działkami nr 187 i 186 przebiega w linii prostej. Taki przebieg granicy nie wzbudził zdziwienia, gdyż pomiędzy działkami 188 i 189 także przebiega granica w linii prostej. Obecna decyzja Starosty wydana w celu usunięcia rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym a zapisami w ewidencji gruntów i budynków faktycznie pozbawia ich części działki. Składając odwołanie byli przekonani, że ktoś przybędzie na miejsce i dokona ponownego pomiaru oraz wytłumaczy zaistniałą sytuację. Nic takiego nie miało miejsca, a jedynie otrzymali informacje, iż do starostwa przybył syn pani B. i dorysował linię na mapie. Wskazano, iż w decyzji sugerowano się kamieniami węgielnymi, jednak nikt nawet nie przybył żeby sprawdzić, gdzie one są. Wtedy też okazało się, że dwóch brakuje i zostały najprawdopodobniej przesunięte. Podkreślili, iż skoro w 1991r. przeprowadzono modernizację gruntów i wszyscy zostali o tym fakcie zawiadomieni, to już wówczas sąsiedzi z działki nr 187 winni zgłosić swoje zastrzeżenia, a nie dopiero obecnie po tylu latach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 marca 2004r. zawieszono postępowanie sądowe z uwagi na śmierć uczestników postępowania pp. H. i B. M. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 lipca 2006r. podjęto zawieszone postępowanie. Na rozprawie w dniu 5 września 2006r. uczestnik postępowania L. B. wyjaśnił, iż na działce cały czas widnieją słupki graniczne, które uwidaczniają, że działka jest załamana. Ogrodzenie pomiędzy działkami jest wybudowane zgodnie z przebiegiem linii wyznaczonej przez słupki graniczne. Dodatkowo podniósł, iż o zmianie w ewidencji gruntów dowiedział się dopiero w 2002r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do NSA przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zgodnie z art. 13 § 2 tej ustawy właściwym sądem do rozpoznania sprawy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Ponieważ niniejsza sprawa dotyczy skargi na decyzję Wojewody, którego siedziba znajduje się w O., sprawa rozpatrywana jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, a postępowanie toczy się na podstawie ustawy ppsa. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy ppsa. Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa.). Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek Sąd z urzędu zobowiązany był do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności. Ewidencja gruntów jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach i powinna być utrzymywana w stałej aktualności nie tylko co do stanu faktycznego, ale i stanu prawnego [art. 20, 22, 24 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000r. Nr 100, poz. 1086, ze zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne do zadań Służby Geodezyjnej i Kartograficznej należy w szczególności rejestracja stanów prawnych i faktycznych nieruchomości (kataster). Stosownie zaś do art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i Kartograficzne w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Powyższy zapis oznacza, iż odwołanie od decyzji wydanej przez Starostę L. winno być skierowane do wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji zawierała prawidłowe pouczenie o przysługującym stronom prawie złożenia odwołania do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w O. Wprawdzie odwołujący się zarówno A. S. jak i A. i D. S. odwołanie swoje złożyli do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (powinno być Geodezyjnego) i Kartograficznego w O., to zostało ono rozpoznane przez samego Wojewodę, z upoważnienia którego zaskarżoną decyzję podpisał p.o. Zastępca Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego w Urzędzie Wojewódzkim w O. Wprawdzie z art. 7b ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego działa w imieniu Wojewody co nie oznacza jednakże, iż w każdej sprawie wojewoda może w sposób dowolny przejąć funkcje przekazane ustawowo Inspektorowi. Delegacja ustawowa zawarta w art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wyznacza wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jako organ II instancji w rozumieniu Kpa i nie ma możliwości, aby przeznaczone mu funkcje zamiennie, bez żadnych upoważnień sprawował sam wojewoda. Wykonywanie zatem przez wojewodę funkcji organu wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej stanowi naruszenie przepisów o właściwości rzeczowej. Stosownie bowiem do art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) zwanej dalej: Kpa organy administracji publicznej z urzędu przestrzegają swojej właściwości rzeczowej. W rozpatrywanej sprawie wydanie decyzji przez Wojewodę nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej tj. z naruszeniem art. 19 i art. 20 Kpa w związku z art. 7b ust. 2 pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, co stanowi przyczynę nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. Przepis art. 156 § 1 pkt 1 Kpa obejmuje wszelkie postacie naruszenia właściwości rzeczowej, łącznie z jej odmianą - właściwością instancyjną, czyli funkcjonalną. Organ niewłaściwy nie jest prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości (patrz. Wyrok NSA z dnia 12 lipca 1994r. sygn. II SA 781/93, niepublikowany). Stanowisko powyższe w całości podziela Sąd orzekający w tej sprawie. Organowi odwoławczemu należy także wskazać drugą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w stosunku do A. i D. S. Stosownie do art. 127 § 1 Kpa stronie służy odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Zgodnie zaś z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądami wyrażonymi w doktrynie postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości, co oznacza, iż jego uruchomienie jest zawsze wynikiem odwołania i nigdy nie może być wszczęte z urzędu. Odwołanie może wywołać skutek prawny tylko wtedy, gdy spełnia wymogi formalne określone w art. 63 Kpa i zostanie wniesione w ustawowym terminie. Jednym z takich wymogów jest podpisanie podania przez wnoszących je (art. 63 § 3 Kpa). Zgodnie zaś z art. 64 § 2 Kpa, jeżeli podanie nie czyni zadość wymogom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Natomiast rozpatrzenie sprawy pomimo braku podpisu strony czy stron w odwołaniu skutkuje nieważnością decyzji w postępowaniu odwoławczym (patrz wyrok NSA z dnia 15 września 2000r. sygn. akt III SA 417/00 oraz wyrok NSA z dnia 18 maja 1994r. sygn. akt SA/Gd 2365/93 publik. POP 1997/3/62). Znajdujące się w aktach sprawy odwołanie A. i D. S. z dnia 2 maja 2002r., opatrzone datą wpływu do organu w terminie do wniesienia odwołania, nie zostało przez strony podpisane. Z akt nie wynika, aby organ odwoławczy wzywał tych skarżących do uzupełnienia tego braku formalnego. W związku z tym decyzja Wojewody wydana na skutek rozpatrzenia odwołania niepodpisanego przez tych skarżących rażąco narusza prawo w stosunku do nich. Stanowi to kolejną przesłankę do stwierdzenia nieważności zaskarbionej decyzji w stosunku do A. i D. S. Z uwagi na wskazane wyżej naruszenia prawa rozważanie pozostałych zarzutów skargi nie jest konieczne. Należy jednak zaznaczyć, że organ rzeczowo właściwy rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji organu I instancji powinien wziąć pod uwagę, iż w toku postępowania sądowego ujawniono, że w toczącym się postępowaniu nie brały udziału wszystkie zainteresowane strony. Poza współużytkownikami wieczystymi o prowadzonym postępowaniu nie został poinformowany właściciel działek o nr 187 i 186 obręb 3 miasta L. przy ul. W i W w L., którym jest Gmina Miejska L. Poza tym w toku tego postępowania stwierdzono, iż uczestnicy postępowania p. B. o modernizacji ewidencji gruntów obrębu 3 miasta L. z 1991r. zostali poinformowani dopiero w 2002r. Nadto w wydanej decyzji nie wskazano pełnej podstawy prawnej działania organu administracji geodezyjnej i kartograficznej w przyjętej drodze mającej na celu usunięcie błędu, jaki w ocenie tego organu został popełniony w prowadzonej ewidencji gruntów i budynków przy okazji przeprowadzanej modernizacji w 1991r. Nadto wskazać pozostaje już tylko na marginesie, iż skoro organ wszczyna postępowanie z urzędu, to winien w tym zakresie wydać stosownie rozstrzygnięcie, o czym winien poinformować zainteresowane strony, jak również umożliwić im stosownie do art. 10 § 1 Kpa czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wobec powyższego Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z uwagi na przyczyny określone w art. 156 Kpa. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270). Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd podjął na podstawie art. 152 ustawy ppsa. O kosztach postępowania sądowego poniesionych przez skarżącego D. S. orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.