II SA/Ol 515/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2013r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]", znak: "[...]", Burmistrz "[...]", działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 84 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) orzekł o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji i przeróbce kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego realizowanego na działkach nr "[...]", "[...]" i "[...]" obręb "[...]’, gmina "[...]". Odwołanie od powyższej decyzji wniosło w dniu "[...]" Stowarzyszenie A zarzucając jej m.in. naruszenie przepisów ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, polegające na braku zasięgnięcia opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, przed wydaniem zakwestionowanej decyzji oraz naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.). Wskazując na powyższe wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W dniu "[...]" odwołanie o tożsamej treści złożyło również Stowarzyszenie B . Rozpoznając odwołania, postanowieniem z dnia "[...]", Nr "[..]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia A i odwołania Stowarzyszenia B. Organ wskazał, iż zgodnie z regulacją art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 k.p.a. nie stosuje się. Organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Podkreślono, że w myśl art. 79 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Powyższe prowadzi do wniosku, iż tylko w postępowaniach, w których przeprowadzana jest ocena oddziaływania inwestycji na środowisko znajduje zastosowanie wskazana regulacja, w myśl której organizacja ekologiczna może wnieść odwołanie od decyzji środowiskowej nawet w przypadku, gdy nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Zatem zastosowanie przepisu szczególnego jakim jest art. 44 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji znajduje zastosowanie tylko i wyłącznie w zakresie postępowań z udziałem społeczeństwa, czyli takich w których przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko. W pozostałym zakresie, czyli w przypadku postępowań, w których postępowanie toczy się bez przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, a zatem jest to postępowanie bez udziału społeczeństwa, należy stosować zasadę ogólną wyrażoną w art. 31 k.p.a. Powyższe oznacza, iż jeżeli organizacja społeczna nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, to nie ma ona legitymacji do złożenia odwołania od decyzji (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012, s. 489). Kolegium podniosło, że analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje bezspornie na fakt, że Stowarzyszenie A oraz Stowarzyszenie B nie brały udziału na prawach strony w postępowaniu toczącym się przed organem pierwszej instancji oraz postępowanie to przeprowadzone zostało bez oceny oddziaływania na środowisko, bowiem postanowieniem z dnia "[...]", znak "[...]", organ postanowił nie nakładać obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowej inwestycji. Powyższe oznacza zatem, iż Stowarzyszenie B oraz Stowarzyszenie A nie mają legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Reasumując, Kolegium wskazało, że stosownie do treści art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym, gdy brak jest po stronie odwołującego legitymacji do wniesienia odwołania. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że taka sytuacja ma miejsce, gdyż w sensie prawnym Stowarzyszenie B oraz Stowarzyszenie A nie mają legitymacji do złożenia odwołania, bowiem nie brały udziału na prawach strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Stowarzyszenie A zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" żądając jego uchylenia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 134 k.p.a. i art.127 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że wniesione przez Stowarzyszenie A odwołanie od decyzji z dnia "[...]" było niedopuszczalne, uznając że Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu na prawach strony. Wskazano, że Stowarzyszenie A brało już udział w postępowaniu nadzwyczajnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności poprzedniej decyzji wydanej przez Burmistrza "[...]" z dnia "[...]" Zdaniem strony skarżącej, uzyskana w ten sposób legitymacja formalna była wystarczająca do tego by Stowarzyszenie brało udział w kontynuowanym postępowaniu o ponowne wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanym postanowieniu, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym - art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postępowanie przed organem odwoławczym rozpoczyna się od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalność wniesienia odwołania. Na tym etapie postępowania wstępnego organ odwoławczy obowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, czyli przez osobę trzecią lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 503). Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, wydane postanowienie nie narusza bowiem art.134 k.p.a. Organ odwoławczy uznał odwołanie Stowarzyszenia A za niedopuszczalne, stwierdzając, że Stowarzyszenie to nie mogło wnieść odwołania w sprawie, w której nie brało udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy rozważał uprawnienie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w świetle przepisów art. 31 k.p.a., regulującego kwestie uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznych. Co do zasady, organizacje społeczne, w tym organizacje ekologiczne, mogą uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym, po spełnieniu wymagań wynikających z art. 31 § 1 k.p.a. W myśl § 1 wskazanego przepisu, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (§ 2). Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (§ 3). Stosownie do art. 127 § 1 k.p.a., prawo wniesienia odwołania służy stronie postępowania. Organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu ma prawa strony, w tym prawo do wniesienia odwołania. Wynika to z rozwiązania przyjętego w art. 31 § 3 k.p.a., który stanowi, że organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Z użycia w przepisie słowa "uczestniczy" wynika, że prawa strony służą organizacji społecznej, jeżeli została już dopuszczona przez organ administracji publicznej do udziału w postępowaniu. Jeżeli zatem organizacja społeczna nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, nie ma ona legitymacji do złożenia odwołania. (por. Andrzej Wróbel Komentarz do art. 31 k.p.a. Lex, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2005 r., sygn. OSK 1076/04, Lex nr 165912) Postępowanie przed organem pierwszej instancji kończy się wydaniem w sprawie decyzji. Postępowanie zainicjowane wniesieniem odwołania stanowi już postępowanie drugoinstancyjne. Skorzystanie z możliwości udziału w postępowaniu przez organizację ekologiczną wymagało w świetle art. 31 § 1 k.p.a. wystąpienia do organu ze stosownym wnioskiem. Stowarzyszenie A w toku postępowania przed organem pierwszej instancji nie złożyło takiego wniosku. Skoro organizacja społeczna ma prawo wniesienia odwołania, tylko wówczas, gdy została dopuszczona do udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji w trybie art. 31 k.p.a., odwołanie wniesione przez organizację społeczną, która nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji jest niedopuszczalne. Stanowisko organu odwoławczego jest zatem w tym zakresie prawidłowe. Zauważyć ponadto należy, że również przepis art. 44 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej jako: ustawa), nie uzasadnia prawa strony skarżącej do wniesienia odwołania. Kwestia ta została prawidłowo przeanalizowana przez organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanego postanowienia. Art. 44 ust. 1 ustawy stanowi bowiem, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 k.p.a. nie stosuje się. W myśl art. 44 ust. 2 ustawy, organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Z powyższego wynika uprawnienie organizacji ekologicznych do zgłoszenia udziału w postępowaniach dotyczących ściśle określonej kategorii postępowań, a mianowicie postępowań wymagających udziału społeczeństwa. Społeczeństwo ma zagwarantowany udział w postępowaniu, w tych kategoriach spraw, w których ustawa lub inne przepisy szczególne przyznają mu taką możliwość. Ustawodawca w art. 79 ust. 1 ustawy wskazał, że społeczeństwo ma zagwarantowany udział w takich postępowaniach wszczętych wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w których przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Art. 59 ustawy stanowi, że 1. Przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. 2. Realizacja planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w ust. 1 wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli: 1) przedsięwzięcie to może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony; 2) obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 został stwierdzony na podstawie art. 96 ust. 1. Z art. 63 ust. 1 ustawy wynika, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając określone w tym przepisie uwarunkowania. O ile zatem w przypadku planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, postępowanie zawsze odbywa się z udziałem społeczeństwa, o tyle w przypadku przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, postępowanie to odbywa się z udziałem społeczeństwa jedynie w sytuacji wydania na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach postanowienia stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Katalog przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zawarty jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397, dalej jako: rozporządzenie). Stowarzyszenie mogłoby zatem wziąć udział w postępowaniu w przypadku gdyby planowane przedsięwzięcie stanowiło przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, przewidzianych w § 2 rozporządzenia, strona skarżąca mogłaby wziąć udział w postępowaniu jedynie w razie wydania postanowienia przewidzianego w art. 63 ust. 1 ustawy. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że planowana inwestycja polegająca na eksploatacji i przeróbce kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego jest inwestycją przewidzianą w § 3 ust. 1 pkt 40 lit. "a" i "b" rozporządzenia. Z unormowania tego wynika, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się wydobywanie kopalin ze złoża metodą odkrywkową inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 27 lit. a: a) bez względu na powierzchnię obszaru górniczego: b) z obszaru górniczego o powierzchni większej niż 2 ha lub o wydobyciu większym niż 20 000 m3 na rok, inne niż wymienione w lit. "a". Decyzja, jak też złożony przez inwestora wniosek, nie dotyczyły zatem przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, lecz przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W niniejszej sprawie nie zostało wydane postanowienie z art. 63 ust. 1 ustawy stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Postępowanie to nie toczyło się zatem z udziałem społeczeństwa. Organ pierwszej instancji, kierując się opinią Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska uznał, że planowane przedsięwzięcie polegające eksploatacji i przeróbce kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Stowarzyszenie A nie mogło zatem wnieść odwołania od decyzji Burmistrza "[...]" na podstawie art. 44 ust. 2 ustawy, albowiem przepis ten przyznaje takie prawo organizacji ekologicznej jedynie w toku postępowań wymagających udziału społeczeństwa. Wniesienie odwołania przez Stowarzyszenie było zatem niedopuszczalne i słusznie skutkowało wydaniem przez organ odwoławczy postanowienia z art. 134 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, jako niezasadną.