II SA/Ol 517/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z dnia 15 września 2011 r. S. W. (dalej zwany skarżącym), zwrócił się do Burmistrza (dalej zwanego organem I instancji) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr "[...]", położonej w obrębie B. Ł., gmina N. Decyzją z dnia "[...]" r. organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji podkreślił, że procedura oddziaływania planowanej inwestycji na obszar Natura 2000 zakończyła się odmową uzgodnienia warunków zabudowy przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej zwanego RDOŚ). Ocenił, że za wydaniem decyzji negatywnej w tej sprawie przemawia także zasada przezorności wynikająca z art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, a także niewykonanie przez skarżącego nałożonych na niego obowiązków wyszczególnionych w postanowieniu organu I instancji z dnia "[...]" r. Na skutek odwołania skarżącego, decyzją z dnia "[...]" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości powyższą decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium oceniło, że w niniejszej sprawie doszło do milczącego uzgodnienia przez RDOŚ projektu decyzji o ustaleniu warunkach zabudowy dla wnioskowanej przez skarżącego inwestycji. Stwierdziło jednak, że wobec nie załączenia do decyzji odmownej, będącej przedmiotem odwołania, analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej zwanej analizą urbanistyczną lub analizą) wokół działki objętej wnioskiem, nie jest możliwe wydanie przez Kolegium decyzji reformatoryjnej. Przyjęło, że do wydania takiej decyzji nie jest wystarczająca analiza urbanistyczna załączona do projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wskazało bowiem, że analiza ta sporządzona została w 2012 r. i zawiera duże braki w treści, jak choćby: brak precyzyjnego wskazania, na których działkach w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa; w analizie ustalono średnią szerokość elewacji frontowej budynków na – do 12 m, w projekcie decyzji ustalono na 25 m; nie ustalono wymaganej przez przepisy prawa obowiązującej linii zabudowy. Jednocześnie Kolegium sformułowało zalecenie dla organu I instancji, że jeżeli w toku postępowania zostanie sporządzony nowy projekt decyzji i nowa analiza urbanistyczna, które będą zawierały istotne zmiany w stosunku do tych, które już znajdują się w aktach sprawy, to procedura uzgodnieniowa winna zostać powtórzona. Kontynuując postępowanie organ I instancji zlecił osobie posiadającej stosowne uprawnienia zawodowe sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy wraz z wymaganą analizą urbanistyczną, a następnie przekazał je do uzgodnienia właściwym organom. Postanowieniem z dnia 27 listopada 2014 r. RDOŚ nie uzgodnił warunków zabudowy dla wnioskowanej przez skarżącego inwestycji. Postanowienie to stało się ostateczne wobec nie skorzystania przez skarżącego, jako inwestora, z możliwości wniesienia na nie zażalenia. Decyzją z dnia "[...]" r. organ I instancji, podając art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – dalej jako u.p.z.p.), ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej przez skarżącego inwestycji. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji powołał się na związanie negatywnym stanowiskiem RDOŚ. Ocenił przy tym, że procedurę uzgodnieniową należało ponowić, gdyż sporządzona analiza urbanistyczna w istotny sposób różni się od poprzedniej analizy sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego przez organ odwoławczy. Wskazał, że sporządzona w toku ponownego rozpoznania sprawy analiza urbanistyczna odbiega od parametrów podanych we wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania. Zakwestionował przy tym twierdzenie organu I instancji, jakoby nowa analiza urbanistyczna istotnie różniła się od poprzedniej analizy sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy. Zauważył, że różni się ona od poprzedniej jedynie zmianą współczynnika intensywności zabudowy, który wyliczony na nowo jest dowodem na to, że może tam powstać mniejszy budynek niż wnioskowany, a co za tym idzie, że oddziaływanie na środowisko będzie mniejsze niż miało to miejsce w uchylonej decyzji organu I instancji. Zarzucił także niewłaściwy sposób wyznaczenia obszaru analizowanego podnosząc, że jego działka nie znajduje się w centrum tego obszaru. Podniósł, że RDOŚ, wydając postanowienie o nieuzgodnieniu warunków zabudowy doprowadził do tego, że w obrocie prawnym funkcjonują dwa rozstrzygnięcia tego organu w tym samym przedmiocie, pierwsze będące milczącym uzgodnieniem i drugie wyrażone we wskazanym postanowieniu. Sformułował przy tym szereg zarzutów względem postanowienia RDOŚ o nieuzgodnieniu warunków zabudowy. Decyzją z dnia "[...]" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium zauważyło, że działka objęta wnioskiem skarżącego znajduje się na obszarze, dla którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Podało bowiem, że działka skarżącego położona jest na terenie: Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy Napiwodzko-Ramuckiej, obszaru specjalnej ochrony ptaków Puszcza Napiwodzko-Ramucka oraz obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Ostoja Napiwodzko-Ramucka. Oceniło, że w niniejszej sprawie ponowne uruchomienie procedury uzgodnieniowej było konieczne, a postanowienie RDOŚ z dnia z dnia 27 listopada 2014 r. zostało wydane przed upływem terminu, o którym mowa w art. 53 ust. 5c u.p.z.p. Uzasadniając pogląd o konieczności powtórzenia w niniejszej sprawie procedury uzgodnieniowej Kolegium podniosło, że zasadniczym powodem wydania przez Kolegium decyzji kasatoryjnej z dnia "[...]" r. były istotne braki w przeprowadzonej uprzednio analizie urbanistycznej. Stwierdziło, że nowa analiza urbanistyczna w zasadniczy sposób odbiega od tej poprzedniej. Podało, że w załączniku graficznym do nowej analizy skorygowano wady poprzedniej analizy, a ponadto w odmienny sposób wyznaczono obszar analizowany, precyzyjnie określono granice tego obszaru (uprzednio wyznaczone na kopii mapy niespełniającej wymogów określonych w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Wskazało ponadto, że nowa analiza w swojej części tekstowej jednoznacznie podaje, na której działce sąsiedniej w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa oraz opisuje jej charakterystyczne parametry, stanowiące następnie podstawę do oceny zachowania warunku kontynuacji funkcji, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Oceniło, że w nowej analizie bardziej precyzyjnie w porównaniu do pierwotnej analizy określono również realizację przez nową zabudowę warunku dostępu do drogi publicznej, a także w odmienny sposób ustalono parametry nowej zabudowy. Wywiodło, że skoro uzgodnienia RDOŚ dotyczyły dwóch różnych projektów decyzji o warunkach zabudowy, to nieuprawniony jest zarzut skarżącego wydania przez ten organ dwóch rozstrzygnięć w tym samym przedmiocie. Wskazało, że uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, gdyż wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym, przy czym organ ten nie może sprawdzać, czy weryfikować postanowień wydanych w postępowaniu uzgodnieniowym. Za nieuprawnione uznało więc podnoszenie przez skarżącego na tym etapie postępowania zarzutów względem postanowienia RDOŚ o nieuzgodnieniu warunków zabudowy. Zauważyło przy tym, że skarżący, mimo prawidłowego pouczenia zawartego w tym postanowienia, nie skorzystał z możliwości wniesienia na nie zażalenia. Skonstatowało, że odmowa uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy stanowiła wystarczającą podstawę do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący powtórzył argumenty i zarzuty sformułowane wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Z tych też powodów wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i zobowiązanie tego organu do wydania decyzji refarmatoryjnej, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie, która odbyła się przed tutejszym Sądem w dniu 6 sierpnia 2015 r. skarżący wyjaśnił, że nie skarżył postanowienia RDOŚ odmawiającego uzgodnienia warunków zabudowy, gdyż w jego ocenie może je kwestionować w toku postępowania głównego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]", w przedmiocie warunków zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje co do zasady wójt, burmistrz, prezydent miast po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W kontrolowanej sprawie niesporne jest, że działka objęta wnioskiem skarżącego o ustalenie warunków zabudowy znajduje się na obszarze dla którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych obszarów niż położone w granicach parku narodowego lub jego otuliny objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W świetle podniesionych przez skarżącego zarzutów oceny wymaga, czy zasadnie w kontrolowanej sprawie organ I instancji, po wydaniu przez Kolegium decyzji kasatoryjnej z dnia "[...]"r., ponowił procedurę uzgodnieniową, która zakończyła się wydaniem przez RDOŚ postanowienia z dnia 27 listopada 2014 r. o nieuzgodnieniu warunków zabudowy dla wnioskowanej przez skarżącego inwestycji. W ocenie Sądu, stanowisko organów obu instancji o konieczności powtórzenia w kontrolowanej sprawie procedury uzgodnieniowej jest prawidłowe. Zauważyć przede wszystkim należy, że milczące uzgodnienie RDOŚ, które zakończyło pierwotną procedurę uzgodnieniową w niniejszej sprawie, miało miejsce w postępowaniu zakończonym decyzją organu I instancji z dnia "[...]" r., która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z uzasadnienia wskazanej decyzji Kolegium, przyczyną nieskorzystania przez ten organ z uprawnień reformatoryjnych były istotne zastrzeżenia względem analizy urbanistycznej załączonej do projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy znajdującego się w aktach sprawy. Jednocześnie Kolegium sformułowało zalecenie dla organu I instancji, że jeżeli w toku postępowania zostanie sporządzony nowy projekt decyzji i nowa analiza urbanistyczna, które będą zawierały istotne zmiany w stosunku do tych, które już znajdują się w aktach sprawy, to procedura uzgodnieniowa winna zostać powtórzona. Z taką właśnie sytuacją mieliśmy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Kontynuując bowiem postępowanie organ I instancji zlecił osobie posiadającej stosowne uprawnienia zawodowe sporządzenie nowego projektu decyzji o warunkach zabudowy wraz z wymaganą analizą urbanistyczną. Analiza urbanistyczna sporządzona w toku ponownego rozpatrzenia sprawy istotnie różni się od tej, którą dysponował RDOŚ dokonując milczącego uzgodnienia. Jak słusznie bowiem zauważyło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w załączniku graficznym do nowej analizy skorygowano wady poprzedniej analizy, a ponadto w odmienny sposób wyznaczono obszar analizowany, precyzyjnie określono granice tego obszaru (uprzednio wyznaczone na kopii mapy niespełniającej wymogów określonych w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Prawidłowo Kolegium przyjęło także, że nowa analiza w swojej części tekstowej jednoznacznie wskazuje, na której działce sąsiedniej w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa oraz opisuje jej charakterystyczne parametry, stanowiące następnie podstawę do oceny zachowania warunku kontynuacji funkcji, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (tego elementu nie zawierała natomiast poprzednia analiza). Poprawnie oceniło ponadto, że w nowej analizie bardziej precyzyjnie w porównaniu do pierwotnej analizy, określono również realizację przez nową zabudowę warunku dostępu do drogi publicznej, a także w odmienny sposób ustalono parametry nowej zabudowy. W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, aby wydanie decyzji o warunkach zabudowy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, mogło nastąpić w oparciu o milczące uzgodnienie RDOŚ dokonane względem innego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Dopiero bowiem analiza urbanistyczna, stanowiąca załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy, sporządzona w toku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, zawierała wszystkie elementy wymagane przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej jako rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią integralną część decyzji o warunkach zabudowy w postaci załącznika do tej decyzji. W tych okolicznościach, nie sposób przyjąć aby milczące uzgodnienie RDOŚ dokonane względem decyzji o warunkach zabudowy zawierającej istotne braki w jej integralnej części, jaką jest analiza urbanistyczna, mogło być uznane za skuteczne także względem nowej decyzji o warunkach zabudowy pozbawionej tych braków i wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji. Zauważyć bowiem należy, że RDOŚ jest organem wyspecjalizowanym i właściwym do oceny zgodności planowanej inwestycji z ograniczeniami wynikającymi z ochrony przyrodniczej terenów. Aby taka ocena była możliwa organ ten winien jednak dysponować pełną informacją na temat parametrów planowanej inwestycji, których nie zawierała pierwotna analiza urbanistyczna. Kompletność decyzji wydawanej po uzgodnieniu z RDOŚ ma szczególnie doniosłe znaczenie w sprawach, w których tak jak w kontrolowanej, ustalane są warunki zabudowy dla inwestycji położonej na terenach chronionych: Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy Napiwodzko-Ramuckiej, obszaru specjalnej ochrony ptaków Puszcza Napiwodzko-Ramucka oraz obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Ostoja Napiwodzko-Ramucka. Nie sposób w takich sprawach pominąć przecież aspektów, które konsekwentnie podnosi organ I instancji, a dotyczących konieczności realizacji, wynikającej z art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, zasady przezorności (por. wyrok WSA w Olsztynie z 5 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1296/14, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Nie budzi zastrzeżeń Sądu także ocena organów obu instancji co do związania w kontrolowanej sprawie negatywnym postanowieniem RDOŚ oraz brakiem kompetencji organu prowadzącego postępowanie główne do sprawdzania, czy weryfikacji postanowień wydanych w postępowaniu uzgodnieniowym. Podkreślić przede wszystkim należy, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., jest taką formą współdziałania przy wydawaniu decyzji administracyjnej, która powoduje, że decyzja wydawana w postępowaniu głównym jest w swej treści kształtowana w tej samej mierze stanowiskiem organu współdziałającego, co przez organ wydający tę decyzję (zob. J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 420-421). Na gruncie kontrolowanej sprawy oznacza to, że odmowa uzgodnienia decyzji przez RDOŚ (organ współdziałający) wyłączała możliwość wydania przez organ I instancji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej przez skarżącego inwestycji. Organ I instancji, podobnie jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie posiadał przy tym kompetencji, która znalazłaby odzwierciedlenie w przepisie prawa, do dokonania, w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, kontroli postanowienia o nieuzgodnieniu realizacji inwestycji w zakresie ochrony środowiska. W orzecznictwie sądowym prezentowany jest natomiast pogląd, że w niektórych przypadkach postanowienia uzgadniające podlegają kontroli sądu administracyjnego, jako akty podjęte w granicach sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. W poglądzie tym akcentuje się jednak, że aktualnie obowiązująca regulacja art. 53 ust. 5 u.p.z.p., dopuszczająca możliwość wniesienia zażalenia w postępowaniu uzgodnieniowym jedynie przez inwestora, w istotny sposób ogranicza narzędzia służące ochronie interesów innych, poza inwestorem, stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wskazuje się, że w przypadku pozytywnego dla inwestora wyniku postępowania uzgodnieniowego, strony te nie mają możliwości jego weryfikacji ani na drodze administracyjnej ani przez zaskarżenie postanowienia uzgodnieniowego do sądu administracyjnego (zob. wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 134/13 oraz wyrok NSA z 4 września 2014 r., sygn. akt II OSK 531/13, dostępne pod adresem www.orzeczenie.nsa.gov.pl). Przyjąć zatem należy, że w sprawie zainicjowanej, tak jak kontrolowana, skargą inwestora, sąd administracyjny nie posiada uprawnień kontrolnych względem postanowień uzgodnieniowych wydanych w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Jak już bowiem podano, inwestorowi, na mocy art. 53 ust. 5 u.p.z.p., przysługuje legitymacja procesowa do wniesienia zażalenia na takie postanowienia, a co za tym idzie także skargi do sądu administracyjnego w razie niepowodzenia weryfikacji instancyjnej tych postanowień. Jak wynika z akt administracyjnych przekazanych Sądowi przez organ wraz ze skargą, w niniejszej sprawie inwestor, mimo prawidłowego pouczenia o możliwości zaskarżenia postanowienia RDOŚ z dnia 27 listopada 2014 r. o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy dla wnioskowanej przez skarżącego inwestycji, nie wniósł na nie zażalenia. Okoliczność ta wyklucza więc możliwość poddania kontroli sądu administracyjnego tego postanowienia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.