II SA/Ol 519/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Asesorzy WSA Katarzyna Matczak WSA Beata Jezielska Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2005 r. sprawy ze skargi E. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z dnia 17 maja 2004 r. "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., powołując się na art. 50 ust l pkt 4 w zw. z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, póz. 2016), nakazał wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych budowy budynku mieszkalnego na działce nr geodez. 109/13 w obrębie wsi P., gm. O., budowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr "[...]" z dnia 6 marca 2002 r. wydanej przez Burmistrza O. W uzasadnieniu organ wskazał, iż podczas oględzin budowy stwierdzono przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ze zmianą sposobu; stwierdzono, że w części parterowej budynku prowadzona jest działalność restauracji "[...]", z częścią hotelową na pierwszej kondygnacji budynku; obecny podczas oględzin inwestor potwierdził, że przystąpił do użytkowania obiektu ze zmianą jego sposobu, bez zawiadomienia o zakończeniu budowy i wymaganego pozwolenia. W zażaleniu na postanowienie pełnomocnik E. W. zarzuciła naruszenie art. 50 ust. l pkt 4 Prawa budowlanego w wyniku uznania, że roboty budowlane wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zaskarżone postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 23 czerwca 2004 r. "[...]". W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, iż za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę rozumie się m.in. zmianę niezbędnych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem (zaplecze kuchenne na parterze zostało przebudowane w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu), zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (w obiekcie prowadzona jest działalność gastronomiczna - "[...]" wraz z motelem) oraz odstąpienie od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (warunki zabudowy wydane zostały na budowę budynku mieszkalnego z przyłączami oraz dwóch budynków gospodarczych). Z uwagi na powyższe fakty oraz to, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, której inwestor nie posiada, działanie organu pierwszej instancji uznane zostało za uzasadnione i prawidłowe. Nadto postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydaje się bez względu na stopień ich zaawansowania a także wówczas, gdy prace zostały już faktycznie zakończone, bo z prawnego punktu widzenia budowa trwa do chwili uzyskania przez inwestora prawa legalnego użytkowania obiektu. Zarzucając obrazę art. 7 i art. 77 § l k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób rzetelny i wszechstronny oraz obrazę art. 50 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych w stosunku do zakończonej już budowy, pełnomocnik E. W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła o uchylenie postanowienia organu odwoławczego. Stwierdziła, iż zgodnie z art. 36oc*ft ustawy Prawo budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Stosowną decyzję Burmistrza O. inwestor uzyskał z dniem 29 maja 2003 roku, natomiast ze względów formalnych została ona następnie uchylona, a postępowanie w sprawie nadal się toczy. W przytaczanym wyżej przepisie ustawodawca nie użył określenia "po uzyskaniu ostatecznej decyzji", a więc takiej, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Protokół z dnia 18 maja 2004 roku, sporządzony dzień po wydaniu postanowienia PINB w O. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych podpisany przez inspektora PINB wyraźnie stwierdza, że w trakcie budowy nie było istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organy pierwszej i drugiej instancji pominęły fakt, że działalność agroturystyczna, którą zajmuje się inwestor jest prowadzona przy wykorzystaniu prywatnych pomieszczeń, zatem nie można mówić o zmianie sposobu użytkowania obiektu. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych może być wydane jedynie w odniesieniu do będących w toku robót budowlanych i nie może dotyczyć robót już zakończonych. W przedmiotowej sprawie prace budowlane zostały ukończone, inwestor zaś przystąpił do użytkowania obiektu z zamiarem powiadomienia o zakończeniu budowy właściwego organu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zawartych w niej zarzutów podniósł, iż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydaje się bez względu na stopień ich zaawansowania a także wówczas, gdy prace zostały już faktycznie zakończone, gdyż budowa trwa do chwili uzyskania prawa użytkowania obiektu. Nadto art. 36 a ust 5 Prawa budowlanego enumeratywnie wymienia, co ustawodawca uznał za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i co wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Za "istotne odstąpienie" od zatwierdzonego projektu budowlanego generalnie można przyjąć takie odstępstwo, które powoduje zmianę warunków ustalonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor naruszył art. 36 a ust 5 pkt 6 Prawa budowlanego, co zostało wielokrotnie potwierdzone w trakcie prowadzonego postępowania. W piśmie procesowym z dnia 28 września 2004 r. pełnomocnik skarżącej wyraziła pogląd, iż obowiązujący od 31 maja 2004 r. ust 5 art. 36 a Prawa budowlanego nie ma zastosowania w sprawie, skoro spór wszczęto przed jego wejściem w życie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest pozbawiona słuszności. Podstawą prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie była ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 póz. 2016 ze zm.),zgodnie z art. 50 ust. l pkt 4 tej ustawy, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, gdyż istotne odstąpienie od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zgodnie z treścią art. 36a ust. l Prawa budowlanego jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Bezsprzeczne jest to, że skarżąca nie uzyskała zmiany pozwolenia na budowę w związku z czym zobowiązana była do stosowania i respektowania decyzji z dnia 6 marca 2002 roku zezwalającej jej na budowę budynku mieszkalnego i dwóch budynków gospodarczych. W niniejszej sprawie nie można było mieć wątpliwości, że dokonane odstępstwa były istotne, gdyż dotyczyły zmian sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz ustaleń zawartych w decyzji? warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Raz jeszcze powtórzyć należy, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wydana na jej podstawie decyzja o pozwoleniu na budowę zezwalały na budowę budynku mieszkalnego a nie lokalu gastronomicznego z zapleczem hotelowym (motelu). Nie może być wątpliwości co do charakteru i rodzaju prowadzonej przez E .W. działalności a przekonują o tym ustalenia dokonane przez inspektora nadzoru budowlanego, a także zdjęcia samej restauracji, reklam zapraszających do restauracji o nazwie "[...]" oraz folderu tejże restauracji, a w zasadzie motelu, tym samym nie można mieć wątpliwości co do wyszczególnionych wcześniej odstępstw, odstępstw których nie da się uznać za inne niż istotne. Poczynione dotychczas rozważania dowodzą tego, że twierdzenia skarżącej dotyczące prowadzenia działalności agroturystycznej albo zupełnie mijają się z prawdą, albo stanowią margines jej działalności przy, której skarżąca nie korzysta z motelu w ogóle lub w bardzo małym stopniu. W tym miejscu raz jeszcze podkreślić należy to, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. potwierdził fakt prowadzenia restauracji z zapleczem hotelowym, również z pisma pełnomocnik skarżącej do tegoż inspektora z dnia 21 maja 2004 roku wynika jednoznacznie, że E. W. chce utworzyć Centrum Kultury "[...]" czyli powoływana działalność agroturystyczna jeżeli w ogóle jest prowadzona to nie w przedmiotowym budynku. Faktem jest, że kierownik budowy stwierdził, iż w trakcie budowy nie było istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, jednakże z całą mocą zauważyć trzeba, że kierownik budowy nie jest organem uprawnionym do wydawania tego typu opinii. Zmiana z dniem 31 maja 2004 roku art.36a Prawa budowlanego poprzez dodanie ustępu 5 i 6 nie miała żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż zmiana sposobu użytkowania obiektu oraz ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawsze uznawana była za istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę. Na zakończenie tej części uzasadnienia wyroku stwierdzić trzeba, iż samo postępowanie skarżącej przekonuje o tym, że zdawała ona sobie sprawę z tego, że zrealizowanie jej zamierzeń inwestycyjnych będzie stanowiło istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę, jeżeli tak by nie było to nie miałoby żadnego sensu zwracanie się przez nią w dniu 11 kwietnia 2003 roku z wnioskiem o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze pełnomocnik E. W. powołuje się na decyzję Burmistrza O. z dnia 29 maja 2003 roku stwierdzając jednocześnie, że inwestor uzyskał decyzję o zmianie pozwolenia na budowę i mógł ją realizować pomimo tego, że decyzja ta nie stała się ostateczna. Pogląd ten jest zupełnie błędny, bo tylko decyzja ostateczna pozwala na rozpoczęcie robót budowlanych, a mówi o tym art.28§l Prawa budowlanego. Dlatego też każde inne działanie musi być traktowane tak samo jak roboty wykonywane w ogóle bez uzyskania pozwolenia na budowę, dalsze rozważanie tej kwestii z uwagi na jej oczywistość nie ma sensu, zauważyć należy jedynie, że bez znaczenia jest to z jakiego powodu decyzja z dnia 29 maja 2003 roku została uchylona, istotne jest to, iż nie była to decyzja ostateczna. Chybiony jest także zarzut, naruszenia art. 50 Prawa budowlanego z tej przyczyny, iż postanowienie miało być wydane w odniesieniu do robót już zakończonych. W świetle art. 54 cyt. ustawy, roboty budowlane można bowiem uznać za zakończone dopiero z chwilą spełnienia przez inwestora warunku przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, czyli po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W dacie wydania zaskarżonego postanowienia warunek ten nie został spełniony. Istotną część skargi stanowi powoływanie się na twierdzenia kierownika budowy dotyczące odstępstw od projektu budowlanego, do czego odniesiono się we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, zwrócić należy jednak uwagę i na to, że kierownik budowy podał także to, iż nie potwierdził on w dzienniku budowy jej zakończenia, a inwestor nie powiadomił go o zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu . Powyższe potwierdza prawidłowość wniosku, iż budowa z prawnego punktu widzenia nie została zakończona. Wobec powyższego skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić stosownie do art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.