II SA/Ol 519/06

Dnia 26 września 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Asesor WSA Beata Jezielska Protokolant Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2006 roku sprawy ze skargi A Spółka z o.o. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję, 2/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A Spółka z o.o. kwotę 540 zł (pięćset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 -sentencja wyroku II SA/Ol 519/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia "[...]" Starosta po ponownym rozpatrzeniu sprawy., działając na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz.239 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 2002r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 212, poz. 1799) udzielił A Spółce z o.o. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych w ilości do 14 m3 max/h, 78 m3 śr/dobę, 170 m3 max/dobę wody z ujęcia na terenie Centrum Konferencyjno-Wypoczynkowego "A" w P. gm. R. Tą samą decyzją Starosta zezwolił na odprowadzanie oczyszczonych ścieków z oczyszczalni działającej dla potrzeb tego Centrum Konferencyjnego do jeziora "[...]". Stwierdzono także, iż pozwolenie to wydaje się na lat 10 do dnia 31 grudnia 2014 roku oraz określono normy których skład chemiczny ścieków nie może przekraczać, zobowiązano także stronę do utrzymywania urządzeń w dobrym stanie technicznym, wykonywania analiz wody i szeregu innych czynności pod rygorem cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego lub jego ograniczenia bez prawa do odszkodowania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Spółka A wystąpiła o wydanie łącznego pozwolenia na pobór wód podziemnych i odprowadzanie oczyszczonych ścieków do jeziora "[...]" na okres 10 lat, załączając stosowne aneksy do operatów wodnoprawnych oraz wyniki badań eksploatowanej oczyszczalni na terenie ośrodka "A" w P., z których wynika, że zachowane są wymogi dla dalszego korzystania z tych urządzeń. Wobec powyższego organ postanowił udzielić łącznego pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód i odprowadzanie oczyszczonych ścieków do wód. Odwołanie od tej decyzji złożył "[...]" Park Krajobrazowy, który zakwestionował decyzję w części dotyczącej udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie oczyszczonych ścieków do jeziora "[...]". Zarzucono, iż decyzja wydana została z naruszeniem art. 39 pkt 2c i 4 Ustawy prawo wodne, gdyż punkt wylotu oczyszczonych ścieków znajduje się w odległości ok. 40 m od granicy kąpieliska Ogniska TKKF "A" w P. oraz ok. 80 m od granicy kąpieliska wnioskodawcy. Podniesiono, iż czas dopływu ścieków do jeziora "[...]" z oczyszczalni jest krótszy niż 1 doba, zaś podany w operacie 2 dobowy czas dopływu ścieków dotyczy ich przepływu i zatrzymania w obiekcie kubaturowym oczyszczalni. Ścieki powinny być odprowadzane z miejscowości P. istniejącym kolektorem tłocznym do oczyszczalni miejskiej w R. Od decyzji Starosty odwołanie wniósł także Prezes TKKF Ognisko "A" P. k/R. wnosząc o jej "anulowanie" w części udzielającej Spółce A pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków. Wskazał, iż nie jest dopuszczalna dalsza eksploatacja oczyszczalni ścieków w ośrodku "A", skoro wybudowano kolektor tłoczny z miejscowości P. do oczyszczalni miejskiej w R. i nim ścieki z ośrodka mogą popłynąć do oczyszczalni miejskiej. Eksploatacja oczyszczalni negatywnie wpływa na stan środowiska oraz na statutową działalność organizacji w miejscowości P., gdyż powoduje degradację środowiska naturalnego jeziora "[...]", powietrza i ziemi wokół tego zbiornika wodnego. Wskazano, iż "A" znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie oddziaływania oczyszczalni, gdyż posadowiona jest ona w granicy ich ośrodka i ok. 25 m od brzegu jeziora. Z oczyszczalni wydziela się przykry zapach, jest ona głośna i prawdopodobnie nieszczelna, zaś kolektor wyprowadza ścieki z oczyszczalni do jeziora w miejscu usytuowanym naprzeciwko ośrodka na głębokości 6 m i ok. 30 m od brzegów jeziora w miejscu, gdzie nie ma ruchu wody. Zarzucono, iż oczyszczalnia w okresie letnim przyjmuje ścieki jachtowe od załóg portu, co skutkuje zatrzymaniem procesu czyszczenia. Nadto poddano w wątpliwość ustalenia poczynione w zakresie faktycznego czasu przepływu ścieków z oczyszczalni do jeziora. Wojewoda decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]", wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z dnia "[...]" w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na odprowadzania ścieków do jeziora "[...]" z oczyszczalni na terenie Centrum Konferencyjno-Wypoczynkowego "A" w miejscowości P. i orzekł o odmowie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków do jeziora "[...]" z oczyszczalni na terenie Centrum Konferencyjno-Wypoczynkowego "A" w P. W motywach uzasadnienia podano, że zgodnie z art. 39 pkt 2 lit. c ustawy Prawo wodne zakazuje się wprowadzania ścieków w obrębie kąpielisk, plaż publicznych nad wodami oraz w odległości mniejszej niż 1 km od ich granic, natomiast w toku postępowania ustalono, że w ewidencji Powiatowego Inspektora Sanitarnego znajduje się kąpielisko położone w odległości mniejszej niż 1 km (ok. 600 m) od wylotu oczyszczonych ścieków z ośrodka "A" w P., jak również strony postępowania podają, że ich plaże oraz kąpieliska znajdują się w odległości nawet do 100 m od tego kolektora. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A Spółki z o.o. wniosła o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazano na naruszenie przepisów postępowania polegające na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania w zakresie ustalenia, czy faktycznie w obrębie 1 km od miejsca zrzutu ścieków znajdują się zorganizowane kąpieliska lub plaże, na naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie udziału w sprawie jako strony współwłaściciela nieruchomości sąsiadującej z działką skarżącej, a dopuszczenie TKKF Ognisko "A", mimo braku zgody drugiego współwłaściciela na wykonywanie czynności przez Korektywę oraz art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności, że Spółka otrzymywała pozwolenia wodnoprawne na odprowadzanie ścieków do jeziora "[...]" od początku uruchomienia oczyszczalni ścieków. Pismem z dnia 22 lutego 2005r. pełnomocnik skarżącej poinformował o przekształceniu w trybie art. 494 § 1 pkt 1 Kodeksu spółek handlowych A Spółki z o.o. polegającym na przejęciu tej spółki w całości przez A Spółkę z o.o. oraz przedłożył na potwierdzenie tej okoliczności odpis z Krajowego Rejestru Sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2005 roku w sprawie II SA/Ol 93/05 uchylił zaskarżoną decyzję, podkreślając iż z rozstrzygnięcia decyzji wynika, że Wojewoda rozpatrzył jedynie odwołanie złożone przez Korektywę brak jest natomiast rozstrzygnięcia w przedmiocie odwołania złożonego przez park krajobrazowy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien też rozważyć na jakiej podstawie prawnej TKKF Ognisko "A" uczestniczyło w sprawie gdyż powoływało się zarówno na art. 28 k.p.a. jak i na art. 31 § 3 k.p.a. Wojewoda powinien w sposób jednoznaczny ustalić także odległość między granicą legalnych kąpielisk a miejscem odprowadzania ścieków do jeziora "[...]". Wojewoda po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia "[...]" roku uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odprowadzania ścieków do jeziora "[...]" z oczyszczalni na terenie Centrum Konferencyjno –Wypoczynkowego " A" w miejscowości P. i jednocześnie odmówił udzielenia pozwolenia na odprowadzanie ścieków do jeziora z tej oczyszczalni. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że Ognisko TKKF "A’ nie spełnia kryteriów określonych w art.127 Ustawy prawo wodne, gdyż w trakcie prowadzonego postępowania nie potrafiło wykazać swojego interesu prawnego lub obowiązku popartego konkretnym przepisem administracyjnym prawa materialnego, dlatego należało uznać, iż nie posiada ono przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu. W ocenie organu słuszne jest odwołanie Dyrektora "[...]" Parku Krajobrazowego, gdyż z informacji uzyskanej od Powiatowego Inspektora Sanitarnego wynika, że kąpielisko "[...]" jest zarejestrowane w ewidencji PSSE, natomiast na podstawie przeprowadzonych pomiarów ustalono, iż odległość ta wynosi 560 metrów od wylotu kolektora ściekowego. Natomiast Ustawa prawo wodne jednoznacznie zakazuje odprowadzania ścieków do wód w odległości 1 kilometra od plaż i kąpielisk i jest to zakaz bezwzględny. Na powyższa decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła A sp. z o.o. zarzucając naruszenie art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu wskazanego w wyroku sądu w sprawie II SA/Ol 93/05 oraz naruszenie art. 127 ust. 7 w zw. z art. 11 ust. 1 Ustawy prawo wodne poprzez przyjęcie, iż Dyrektor "[...]" Parku Krajobrazowego miał przymiot strony w postępowaniu. Uzasadniając zarzuty skarżąca spółka podniosła, że w świetle regulacji zawartej w art. 127 ust. 7 Prawa wodnego stronami postępowania mogą być podmioty enumeratywnie wymienione w tym przepisie, w związku z tym "[...]" Park Krajobrazowy nie mógł być stroną tego postępowania. Organ nie ustalił także czy kąpieliska zarejestrowane w stacji sanitarno-epidemilogicznej zostały tam zarejestrowane legalnie i kiedy to miało miejsce. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację, podnosząc nadto to, że władającym i zarządzającym powierzchnią ziemi w tym przypadku jest "[...]" Park Krajobrazowy na terenie, którego położona jest miejscowość P. i tam obowiązuje określony reżim prawny, zaś do zadań dyrektora parku należy m.in. ochrona przyrody. W dniu 21 września 2006 roku Prezes TKKF "A" przesłał do sądu pismo, w którym wnosił otrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy i jednocześnie podkreślał, że "A" jest stowarzyszeniem działającym na rzecz ochrony środowiska i występuje w sprawie jako organizacja społeczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie zaskarżoną decyzję należało uchylić choć u podstaw tego rozstrzygnięcia nie legły argumenty podniesione w skardze. Stwierdzić należy, iż zgodnie z zasadą określoną w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, iż organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji, lecz obowiązany jest na nowo rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną. W związku z tym uchylając decyzję organu pierwszej instancji w części oraz orzekając w tym zakresie, organ musi podjąć rozstrzygnięcie także co do pozostałej części zaskarżonej decyzji (np. poprzez utrzymanie w tym zakresie zaskarżonej decyzji w mocy). Jak wskazano bowiem w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996r. (Sygn. akt SA/Wr 1996/95, opublik. ONSA z 1997r. Nr 1 poz. 35) istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. W niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji rozstrzygała o przyznaniu pozwolenia wodnoprawnego pozwalającego na pobór wody, odprowadzanie ścieków, określała skład odprowadzanych ścieków i nakładała na stronę szereg obowiązków. Zaskarżona decyzja poza uchyleniem pozwolenia na odprowadzanie ścieków i odmową udzielenia takiego pozwolenia w żaden sposób nie odnosi się do pozostałych kwestii uregulowanych w decyzji organu I instancji. Skoro w wyniku rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy organ odwoławczy nie orzekł o mocy prawnej całej decyzji będącej przedmiotem odwołania, to tym samym naruszył fundamentalną zasadę Kodeku postępowania administracyjnego, a mianowicie zasadę dwuinstancyjności. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż Wojewoda uznał, że "A" nie jest stroną tego postępowania, w części wstępnej decyzji mowa jest o rozpatrzeniu odwołania "A", zaś w sentencji decyzji nie ma żadnego rozstrzygnięcia co do odwołania tego podmiotu. Brak rozstrzygnięcia w tym przedmiocie w sentencji decyzji czyni sytuację wręcz paradoksalną, gdyż "A" w piśmie skierowanym do sądu popiera zaskarżoną decyzję podnosząc jednocześnie, że powinna być stroną postępowania z uwagi na to, że jest organizacją społeczną. Jeżeli organ odwoławczy w wyniku przeprowadzonych ustaleń dojdzie do przekonania, że dane odwołanie, zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną postępowania to powinien umorzyć postępowanie w tym zakresie i takie rozstrzygnięcie musi się znaleźć w sentencji decyzji. Kwestię dotyczącą tego czy Dyrektor "[...]" Parku Krajobrazowego jest stroną postępowania organ zanalizował dopiero w odpowiedzi na skargę. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczna będzie wcześniejsza analiza tej kwestii tj. w decyzji, która zostanie wydana i jak się wydaje nie musi to być analiza zbieżna z tą dokonaną w odpowiedzi na skargę. Sąd powyższego zagadnienia w żaden sposób nie przesądza, ale nie do końca zrozumiałe jest stwierdzenie, że "[...]" Park Krajobrazowy jest władającym i zarządzającym powierzchnią ziemi na której znajduje się oczyszczalnia ścieków. Organ w tym przedmiocie musi dokonać szczegółowej analizy prawnej z uwzględnieniem pojęcia strony wynikającego z unormowania zawartego w Ustawie prawo wodne. W ocenie sądu orzekającego w sprawie pomiar odległości między kąpieliskiem "[...]" w P. a miejscem wypływu ścieków z kolektora dokonany został prawidłowo. Organ nie zwrócił jednak uwagi na treść pisma Starosty P. z dnia 20 kwietnia 2006 roku z którego wynika, że z uwagi na to ,iż kąpieliska są urządzeniami wodnymi wymagają wydania pozwolenia wodnoprawnego, a takie pozwolenie wydane zostało tylko dla A Sp. z o.o. Pismo to ma szczególny związek z zarzutem postawionym w skardze, że nie sprawdzono tego czy kąpieliska zostały zarejestrowane legalnie. Tak więc i ta okoliczność wymaga sprawdzenia i wyjaśnienia przez organ administracji orzekający w sprawie. Wobec powyższego należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku. W punkcie II wyroku na zasadzie art. 200 P.p.s.a. orzeczono o zwrocie kosztów postępowania sądowego, zaś w punkcie III Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.