II SA/Ol 52/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2007 r. sprawy ze skargi A. D., B. D. i C. D. – reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z "[...]"r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Kierownik Referatu Świadczeń Rodzinnych przyznał A. D., B. oraz C. D. zaliczki alimentacyjne na okres od 1 września 2005r. do 31 sierpnia 2006r. w kwocie 250 zł miesięcznie dla każdej z uprawnionych osób. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" r. Nr "[...]", wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania D. D. od decyzji z dnia "[...]" r., wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w sprawie przyznania zaliczek alimentacyjnych osobom uprawnionym: A. D. w kwocie 250 zł miesięcznie na okres od 1 października 2006r. do 31 sierpnia 2007r. oraz B. i C. D. w kwocie po 250 zł miesięcznie na okres od 1 września 2006r. do 31 sierpnia 2007r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy: W dniu 31 lipca 2006r. D. D. działając jako pełnomocnik A. i B. D. oraz jako przedstawiciel ustawowy C. D. złożyła za pośrednictwem Komornika Sądowego Rewiru "[...]" przy Sądzie Rejonowym wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej dla swoich dzieci. Decyzją z "[...]" r. Nr "[...]", działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej orzekła o przyznaniu osobie uprawnionej: A. D. zaliczki alimentacyjnej w kwocie 250 zł miesięcznie na okres od 1 października 2006r. do 31 sierpnia 2007r. oraz B. i C. D. zaliczkę alimentacyjną w kwocie 250 zł miesięcznie na okres od 1 września 2006r. do 31 sierpnia 2007r. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 8 ust 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej zaliczka przysługuje do wysokości świadczenia alimentacyjnego. W przypadku, gdy w rodzinie są trzy lub więcej osób uprawnionych do zaliczki, a dochód netto w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 291,50 zł przysługuje kwota zaliczki alimentacyjnej w wysokości 250 zł. Skoro w rodzinie wnioskodawczyni są trzy osoby uprawnione, dochód netto w przeliczeniu na jedną osobę wynosi 256,53 zł, zaś wysokość zasądzonego wyrokiem sądowym świadczenia alimentacyjnego wynosi po 350 zł na osobę uprawnioną, należało przyznać zaliczkę alimentacyjną w łącznej kwocie 750 zł. D. D. wniosła odwołanie od tej decyzji wskazując, iż nie rozumie z jakiego powodu nie otrzymała zaliczki alimentacyjnej za miesiąc wrzesień 2006r. na syna A. D. Podała, że syn kontynuuje naukę w związku z czym poprosiła o podstawę prawną uzasadniającą odmowę przyznania mu zaliczki za miesiąc wrzesień 2006r. Po rozpoznaniu odwołania i uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 Kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją, uchyliło w całości decyzję będącą przedmiotem odwołania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że odmowa wypłaty zaliczki alimentacyjnej na rzecz A. D. za miesiąc wrzesień 2006r. nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o zaliczce alimentacyjnej, gdyż po myśli art. 10 ust.1 i 6 ustawy o zaliczce alimentacyjnej prawo do zaliczki alimentacyjnej ustala się na okres zasiłkowy, który trwa od 1 września jednego roku do 31 sierpnia następnego roku. Brak jest zatem podstaw do odmowy przyznania zaliczki alimentacyjnej za ten miesiąc na rzecz A. D. Kolegium wskazało jednakże, że decyzja organu I instancji jest dotknięta wadą z powodu której musi być wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż wydana została z rażącym naruszeniem art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej. Podniesiono, iż organ I instancji nie dostrzegł różnicy pomiędzy zawartymi w przepisie zwrotami "dochód rodziny" i "dochód rodziny w przeliczeniu na jedną osobę w rodzinie", które to pojęcia rzutują na wysokość przyznanej w sprawie zaliczki alimentacyjnej. Organ odwoławczy podniósł, iż stosownie do art. 7 ust. 2 ww. ustawy zaliczka przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583,00 zł, natomiast art. 8 ust. 2 stanowi, że w przypadku gdy dochód rodziny nie przekracza 50 % kwoty, o której mowa w art. 7 ust 2, kwotę zaliczki, o której mowa w ust. 1 zwiększa się do 250 zł w przypadku gdy w rodzinie są trzy osoby lub więcej uprawnionych do zaliczki. W związku z takim brzmieniem powołanych przepisów uznano, że "dochód rodziny" w przypadku rodziny D. D. wyniósł 1026,15 zł i tylko taki dochód może być porównywany z połową (50%) "dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie" celem ustalenia czy może być przyznana zaliczka alimentacyjna w wysokości określonej w art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej. W związku z powyższym ustalono, iż dochód rodziny p. D. jest wyższy niż połowa kwoty kryterium dochodowego (1026,15 zł > 291.50zł), a to uniemożliwia przyznanie zaliczki alimentacyjnej w podwyższonej wysokości. Kolegium stwierdziło, że jedyną możliwą do przyznania uprawnionym A., B. i C. D. kwotą zaliczki alimentacyjnej jest kwota określona w art. 8 ust 1 pkt 2 ustawy tj. 120 zł dla osoby uprawnionej. Dodatkowo wyjaśniono, że podjęto rozstrzygnięcie o charakterze kasatoryjnym i nie skorzystano z posiadanego prawa do orzeczenia co do meritum, ponieważ za takim rozstrzygnięciem przemawiała, zdaniem składu orzekającego Kolegium, przede wszystkim konieczność zapewnienia stronie możliwości dwuinstancyjnego rozpoznania jej sprawy. Taką zasadę przewiduje art. 15 Kpa. Ustalenie nowej kwoty zaliczki alimentacyjnej w postępowaniu odwoławczym przed Kolegium byłoby w istocie pozbawieniem strony prawa do rozpoznania jej sprawy w co najmniej dwu instancjach. Od decyzji Kolegium D. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wskazując, iż wydana została ona z naruszeniem prawa. Podała, iż odwołując się od decyzji organu I instancji wskazała jedynie na potrzebę jej zamiany z uwagi na pozbawienie syna A. prawa do zaliczki za miesiąc wrzesień 2006r. Kolegium natomiast wydając zaskarżoną decyzję naruszyło art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej, bowiem w jej ocenie zwiększona kwota zaliczki alimentacyjnej przysługuje wówczas, gdy w rodzinie na jednego jej członka dochód nie przekracza 50% dochodu określonego w art. 7 ust. 2 tj. kwoty 291,50 zł. Zdaniem skarżącej wysokość zaliczki alimentacyjnej ustalona przez organ I instancji była prawidłowa, o czym przekonuje ją znajdująca się na stronie internetowej Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej interpretacja ww. przepisu, gdzie wyraźnie zapisano, iż "w przypadku gdy dochód rodzinny nie przekracza 50 % kwoty 583 zł (291, 50 zł netto na osobę), kwota zaliczki zwiększa się (...) do kwoty 250 zł na osobę uprawnioną". Skarżąca podała, że miesięczny dochód w roku kalendarzowym w jej rodzinie wyniósł 1026,15 zł, zaś dochód rodziny w przeliczeniu na jedną osobę 256,63 zł. Kryterium przyznawania zwiększonej zaliczki alimentacyjnej wynosi 291,50 zł, zatem uprawnionym osobom: A., B. oraz C. D. należy się zaliczka alimentacyjna po 250 zł, czyli łącznie 750 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnośnie interpretacji art. 8 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej dokonywanej przez MPiPS wskazano, iż wyrażane tam poglądy nie mają charakteru wiążącego i Kolegium nie ma obowiązku postępowania w sposób tam wyrażony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. zwanej dalej; ustawą ppsa.). Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa.). W niniejszej sprawie, w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, iż decyzja ta narusza przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy, stosownie do art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) zwanej dalej: Kpa, rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że organ nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu I instancji lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996r. sygn. akt SA/Wr 1996/95, OSNA 1997, Nr 1, poz. 35). Wobec tego organ odwoławczy winien na nowo rozpoznać sprawę mając na uwadze wszelkie wnioski i zarzuty strony zawarte w odwołaniu i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. (por. wyrok NSA z 14 sierpnia 1987r. sygn. IV SA 385/87 GAP 1987r nr 21). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy rozstrzygnięcie oparł o przepis art. 138 § 2 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, bo tak w orzecznictwie i piśmiennictwie jest określana decyzja wydana na tej podstawie prawnej, jest jednak wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 Kpa (por. wyrok NSA z 6 września 2001r. sygn. akt II SA/Gd 2235/99). Powołany przepis prawa upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Z przekazanych akt niniejszej sprawy wynika, iż organ odwoławczy stosownie do art. 136 Kpa wezwał skarżącą do przedstawienia dowodu potwierdzającego kontynuowanie nauki przez syna A. D., i strona przedłożyła w dniu 23 listopada 2006r. zaświadczenie wydane przez Uniwersytet "[...]", z którego wynika, iż A. D. jest studentem I roku studiów w roku akademickim 2006/2007 na kierunku "[...]". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium nie wskazało na potrzebę przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a jedynie przedstawiło własną wykładnię art. 8 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732, ze zm.). W powyższej sytuacji gdy organ odwoławczy kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji nie mając wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, organ odwoławczy ma obowiązek zastosować w swojej decyzji instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy - art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, zamiast uchylać decyzję I instancji i przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania przesądzając przy tym o treści przyszłego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 22 września 1981r. sygn. II SA 400/81, niepublikowany, wyrok NSA z 25 maja 1983r. sygn. II SA 403/83, niepublikowany). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż Kolegium dostrzegło potrzebę wydania w rzeczonej sprawie decyzji co do meritum, jednakże z uwagi na potrzebę zachowania, wyrażonej w art. 15 Kpa, zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego podjęło decyzję kasacyjną. Odnosząc się do ww. argumentu organu odwoławczego, Sąd pragnie zwrócić uwagę, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stanowi dla strony postępowania administracyjnego gwarancję, iż sprawa jej będzie dwukrotnie rozpoznawana w toku instancji. Oznacza to, iż organy orzekające w sprawie dwukrotnie wypowiedzą się co do jej stanu faktycznego i prawnego. Przejawem tej gwarancji jest art. 127 § 1 Kpa, zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Taka sytuacja miała właśnie miejsce w rozpoznawanej sprawie, skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznawało od decyzji wydanej w dniu "[...]" r. z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej na skutek działania D. D. jej odwołanie i podjęło zaskarżone rozstrzygnięcie w ramach przysługującego stronie toku instancji gwarantującej dwuinstancyjność postępowania. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażona w art. 15 Kpa nie może być postrzegana przez organ odwoławczy jako gwarancja dwukrotnego badania stanowiska zaprezentowanego przez ten organ odwoławczy. Z takim pojęciem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego pozostawałby w oczywistej sprzeczności zapis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w części w jakiej uprawnia on organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części i orzekania w tym zakresie co do istoty sprawy. Na marginesie także należy zwrócić uwagę organowi odwoławczemu na zapis art. 139 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Powyższy przepis stanowi podstawową gwarancję prawa obrony strony. Odstępstwo od zakazu reformationis in peius oparte zostało na dwu rozłącznych kryteriach: rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Powyższa zasada oznacza, iż strona może oczekiwać, iż organ odwoławczy nie wyda rozstrzygnięcia na jej niekorzyść, chyba że zaistnieje któraś z dwu wskazanych wyżej przesłanek. Z odwołania skarżącej wynika, że zakwestionowała ona decyzję organu I instancji przyznającą jej dzieciom uprawnienie do zaliczki alimentacyjnej na kolejny okres zasiłkowy w podwyższonej wysokości tylko z tego powodu, że na syna A. zaliczka alimentacyjna została przyznana od miesiąca października 2006r. zamiast od września 2006r. Organ odwoławczy uchylając powyższa decyzję organu I instancji przesądził natomiast, iż wprawdzie zaliczka alimentacyjna na syna A. przysługuje także za miesiąc wrzesień 2006r. lecz jednocześnie wskazał organowi I instancji, iż zaliczka alimentacyjna winna być przyznana w kwocie znacznie niższej, w wysokości 120 zł, zamiast przyznanych 250 zł. Powyższe rozstrzygnięcie Kolegium jest niewątpliwie decyzją na niekorzyść strony skarżącej, przy czym w wydanej decyzji organ nie wskazał z uwagi na którą z okoliczności wyłączających orzekanie na niekorzyść strony odwołującej się zastosował w tej sprawie. W świetle wyżej przedstawionych okoliczności stanowiących naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na podjęte rozstrzygniecie w sprawie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygniecie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 152 tej ustawy.