II SA/Ol 52/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi T.R. na decyzję Wojewody z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Powiatu (Powiatowy Zarząd Dróg) Starosta decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie drogi powiatowej Nr "[...]", drogi wojewódzkiej "[...]" , w miejscowości A od km 7+990 do km 8+590 o dł. 0,6 km. Odwołanie od ww. decyzji wniósł T. R.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci: a) art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych poprzez uchybienie odległości usytuowania obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni, b) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez uchybienie zasadzie ochrony przed hałasem i drganiami, c) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez uchybienie zasadzie poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, d) § 128 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej poprzez brak zastosowania urządzeń, które gwarantowałyby bezpieczne korzystanie z drogi, e) § 130 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia poprzez niezastosowanie w projekcie bariery, która umożliwiłaby osłonięcie obiektu, w szczególności budynku odwołującego, f) § 131 ust. 1 rozporządzenia poprzez niezastosowanie w projekcie osłon energochłonnych, które są wymagane w szczególnie niebezpiecznych miejscach, jakim jest właśnie łuk drogi przy budynku odwołującego. Zakwestionowanej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 kpa poprzez uchybienie zasadzie, iż organ w toku postępowania stoi na straży praworządności i podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jako, że organ w sposób nienależyty wyjaśnił stan faktyczny sprawy, co spowodowało błędne załatwienie sprawy i naruszenie interesu strony odwołującej, b) art. 8 kpa poprzez uchybienie zasadzie zaufania publicznego, zgodnie z którą organ prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jako, że błędne załatwienie sprawy przez organ spowodowało utratę zaufania odwołującego, c) art. 11 kpa poprzez uchybienie zasadzie, że organ powinien wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, jako, że w toku postępowania nie wyjaśniono wszelkich wątpliwości podnoszonych przez stronę odwołującą, d) art. 77 kpa poprzez uchybienie przez organ obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego przez co doszło do niedokładnego zbadania i ustalenia stanu faktycznego, w tym warunków ukształtowania terenu, które zostały przedstawione w przedmiotowym postępowaniu, e) art. 80 kpa poprzez nazbyt swobodną ocenę przez organ materiału dowodowego, na podstawie którego organ wydał zakwestionowaną decyzję. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych przez stronę odwołującą się organ II instancji uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wojewoda podkreślił, że treść art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie pozostawia wątpliwości, iż nie dotyczy on sytuowania drogi względem już istniejącego obiektu budowlanego, z czym mamy do czynienia w sprawie niniejszej, ale sytuowaniem obiektu względem istniejącej drogi. Wojewoda podkreślił przy tym, że nie zmniejszy się odległość pomiędzy działką będącą własnością odwołującego a nowoprojektowaną drogą, wręcz zostanie ona odsunięta od jezdni. Ponadto po stronie nieruchomości p. R. powstanie chodnik o szerokości 2 m. W decyzji zaznaczono, że przebudowa drogi poprawi warunki ruchu pojazdów, nastąpi poprawa bezpieczeństwa i płynności ruchu pojazdów. Zmniejszą się również drgania i hałas, wynikające z jazdy po odkształconej i uszkodzonej nawierzchni. W decyzji odniesiono się również do konieczności zapewnienia ochrony przed uciążliwościami spowodowanymi hałasem i wibracjami w trakcie trwania budowy. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie można mówić także o naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich. Planowana inwestycja zaś ma na celu jedynie zwiększenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i bezpieczeństwa mieszkańców, w tym odwołującego, na co wskazuje nowa nawierzchnia drogi oraz poszerzenie jezdni, bez uszczerbku dla działki T. R., a także usytuowanie chodnika o szerokości 2 m, który oddzieli nieruchomość strony od jezdni. Nadto według Wojewody decyzja organu I instancji jednoznacznie wskazuje, że ze względu na rodzaj i małą skalę inwestycji zachowana zostanie dotychczasowa funkcja terenów objętych przedsięwzięciem, które nie będzie miało negatywnego wpływu na otoczenie. Podkreślono, że Wójt Gminy stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, co potwierdził Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny oraz Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Ze względu na zbyt małą skalę inwestycji i małą uciążliwość żadne urządzenia ani bariery nie są wymagane. Tak więc zarzut dotyczący umiejscowienia osłon energochłonnych jest również niezasadny. Inwestor przewiduje zaś, że hałas i wibracje zmniejszą się, gdy uszkodzona warstwa nawierzchni drogi zostanie wymieniona. Według Wojewody organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że prośba odwołującego została przesłana do inwestora, który w celu poprawy bezpieczeństwa wszystkich użytkowników drogi przewidział poszerzenie chodnika do 2 m oraz zastosowanie na skrzyżowaniu wysepek kanalizujących ruch, które wymusza określony tor ruchu pojazdów oraz ogranicza ich prędkość. Ponadto powołał się na pismo z dnia 26 kwietnia 2010r., będące odpowiedzią na wcześniejsze prośby strony, w którym inwestor poinformował, że droga przy posesji p. R. zostanie poszerzona i dodatkowo powstanie chodnik, co stanowi przejaw dbałości o bezpieczeństwo. Ponadto planowana inwestycja nie spowoduje obniżenia wartości nieruchomości strony odwołującej się. Przebudowa w żaden sposób nie wpłynie też na zwiększenie natężenia ruchu, a jedynie go usprawni. Wojewoda zaznaczył, że wszelkie rozwiązania projektowe były konsultowane z projektantem, który jako osoba pełniąca samodzielną funkcję techniczną o kwalifikacjach potwierdzonych zaświadczeniem, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ponosi odpowiedzialność za zgodność przyjętych w projekcie koncepcji i rozwiązań z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Z wyjaśnień natomiast Powiatowego Zarządu Dróg wynika, że zarzut niewłaściwego wyprofilowania łuku drogi na skrzyżowaniu jest chybiony, gdyż sporządzona dokumentacja w pełni uwzględnia istniejący stan faktyczny i daje gwarancję bezpiecznego użytkowania drogi. Ponadto podkreślono, że inwestor nie przewiduje również na obecnym etapie realizacji inwestycji dopuszczenia na planowanym odcinku drogi ruchu pojazdów o masie całkowitej przekraczającej 12 t. Skargę na ww. decyzję wywiódł T,. R. wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżący w większości powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu, ponadto sformułował zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu faktycznym przyczyn, z powodu których organ odmówił dowodom wiarygodności i mocy dowodowej. Zarzucono również naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 kpa poprzez brak wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia "[...]" Wojewody, który swoim rozstrzygnięciem utrzymał w mocy decyzję Starosty Nr "[...]" z dnia "[...]" o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie drogi powiatowej Nr "[...]", drogi wojewódzkiej "[...]", w miejscowości A od km 7+990 do km 8+590 o dł. 0,6 km. Strona skarżąca podniosła w wywiedzionej przez siebie skardze szereg zarzutów o charakterze procesowym i materialnoprawnym. Przede wszystkim trzeba podnieść, że postępowanie w sprawie przedmiotowych robót budowlanych zostało uregulowane w Rozdziale 2a, art. 11a-11j ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tzw. specustawy (Dz. U. 2008r., Nr 193, poz. 1194). Analiza zasobów akt sprawy w kontekście tych regulacji prawnych, w ocenie sądu prowadzi do wniosku, że zostały one zachowanie w niniejszej sprawie. Inwestor bowiem stosownie do art. 11 b ust. 1 i ust. 2 ustawy uzyskał wymagane opinie: Zarządu Województwa nr "[...]" z dnia 13 lipca 2011r. (akta adm., teczka nr 1, k. – 70), Wójta Gminy nr "[...]" z dnia 11 lipca 2011r. (akta adm., teczka nr 1, k. – 72), Zarządu Powiatu – Uchwała Nr "[...]" z dnia 6 lipca 2011r. (akta adm., teczka nr 1, k. – 73). Nadto do wniosku o wydanie decyzji na realizację inwestycji stosownie do art. 11d ust. 1 ustawy inwestor załączył: mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, analizę powiązania drogi powiatowej z innymi drogami publicznymi, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118). Poza tym respektując art. 11 d ust. 5 ustawy Starosta pismem z dnia 30 sierpnia 2011r. zawiadomił wnioskodawcę i właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację zaplanowanej inwestycji drogowej (akta adm., teczka nr 1, k. – 47). Ponadto Starosta podał do publicznej wiadomości w drodze obwieszczenia z dnia 30 sierpnia 2011r., że zostało wszczęte postępowanie o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (akta adm., teczka nr 1, k. – 24). Wskazano przy tym numery działek, na jakich ta inwestycja ma być zlokalizowana. Poinformowano również o możliwości składania uwag i wniosków w formie pisemnej odnośnie planowanego przedsięwzięcia. Odnotować należy, że obwieszczenie zostało umieszczone na tablicach ogłoszeń w Starostwie Powiatowym, Urzędzie Gminy i na stronach internetowych. Ukazało się również w Gazecie w dniu 2 września 2011r. Swoje uwagi i wnioski co do przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wniósł skarżący T. R. pismem z dnia 10 września 2011r. Uwagi strony skarżącej zostały przesłanego do Powiatowego Zarządu Dróg, który ustosunkował się do nich (odsyłając do pisma z dnia 26 kwietnia 2010r.) w swoim piśmie z dnia 19 września 2011r. (akta adm., teczka nr 1, k. – 17). Reasumując, w sprawie została zachowana przewidziana przepisami ustawy procedura związana z wszczęciem i publiczną informacją dotyczącą planowanej inwestycji drogowej. Załączony zaś do wniosku inwestora projekt posiada niezbędne uzgodnienia i opinie przewidziane przepisami szczególnymi. Wskazać również trzeba na decyzję Wójta Gminy z dnia "[...]’, który w swoim rozstrzygnięciu stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie drogi powiatowej Nr "[...]" dr. Woj. "[...]", miejscowość A 7+990+590 o dług. 0,6 km. Planowana przebudowa drogi powiatowej w miejscowości A usytuowana jest bowiem w odległości około 4 km od granic obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000. Projektowane zaś roboty budowlane nie spowodują strat w przyrodzie i nie będą miały istotnego znaczenia z punktu widzenia ochrony środowiska. Nie zmniejszy się też wartość użytkowa gruntów przyległych do drogi. Planowane przedsięwzięcie nie będzie powiązane z innymi przedsięwzięciami tego samego rodzaju, zatem nie dojdzie do kumulowania się oddziaływań na środowisko. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego trzeba dostrzec, że większość z nich opiera się na założeniu, że efekty planowanej inwestycji mogą stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa mieszkańców (w tym przede wszystkim skarżącego) oraz nieruchomości położonych w sąsiedztwie przebudowywanej drogi. Tymczasem istotnym jest wskazanie, że faktycznie po realizacji inwestycji nie zmniejszy się odległość pomiędzy działką będącą własnością strony skarżącej, a nowoprojektowaną drogą, przeciwnie jezdnia zostanie poszerzona o 1 metr, a oś drogi przesunie się o 0,5 m do 1m od działki T. R.. Dodatkowo od strony jego nieruchomości powstanie chodnik o szerokości 2 m, oddzielony od jezdni krawężnikiem wystającym min. 12 cm. Nadto przewidziano zastosowanie specjalnych urządzeń na skrzyżowaniu, tzw. wysepek kanalizujących ruch, które wymuszą określony tor ruchu pojazdów oraz ograniczą ich prędkość. Przedstawione dane pozwalają na wysnucie - nawet bez pogłębionej analizy - wniosku, że zrealizowanie przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa drogi w okolicy nieruchomości skarżącego. Przebudowa drogi powinna usprawnić nie tylko warunki ruchu pojazdów ale także wpłynąć na polepszenie bezpieczeństwa i płynności ruchu pojazdów. Przy nowej nawierzchni przewiduje się zmniejszenie drgań i hałasów, wynikających z jazdy po dotychczas odkształconej i uszkodzonej nawierzchni. W samej decyzji zaś odniesiono się również do konieczności zapewnienia ochrony przed uciążliwościami spowodowanymi hałasem i wibracjami w trakcie trwania budowy. Ponadto ze względu na rodzaj i małą skalę inwestycji zachowana zostanie dotychczasowa funkcja terenów objętych przedsięwzięciem, która nie będzie miała negatywnego wpływu na otoczenie. Dlatego też zarzut dotyczący umiejscowienia osłon energochłonnych jest również niezasadny. Z tego też względu, a także wobec zastosowanych środków wpływających na bezpieczeństwo, niecelowe jest stosowanie dodatkowej bariery betonowej. Zaznaczyć trzeba również, że obawy skarżącego odnośnie zapewnienia bezpieczeństwa po realizacji inwestycji drogowej nie zostały zignorowane przez inwestora, który jak już wspomniano przewidział poszerzenie chodnika do 2 m, w celu poprawy bezpieczeństwa wszystkich użytkowników drogi, a także okolicznych mieszkańców. Nie może zatem ostać się zarzut nieuzasadnionego naruszenia interesów osób trzecich przez inwestora. Co do zaś zarzutów dotyczących nieprawidłowego wyprofilowania łuku drogi i jakości projektowanych rozwiązań to trzeba wskazać za organem, że wszelkie rozwiązania projektowe były konsultowane z projektantem, który jako osoba pełniąca samodzielną funkcję techniczną o odpowiednich kwalifikacjach potwierdzonych właściwym zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ponosi odpowiedzialność za zgodność przyjętych w projekcie koncepcji i rozwiązań z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Z wyjaśnień natomiast Powiatowego Zarządu Dróg wynika, że zarzut niewłaściwego wyprofilowania łuku drogi na skrzyżowaniu jest chybiony, gdyż sporządzona dokumentacja w pełni uwzględnia istniejący stan faktyczny i daje gwarancję bezpiecznego użytkowania drogi. Odnośnie zarzutu strony braku uwzględnienia w planie inwestycji ustawienia znaku ograniczającego dopuszczalny ciężar pojazdów do 12 ton, to trzeba wyraźnie rozróżnić w tym miejscu kwestię przebudowy drogi i organizacji ruchu. Są to odrębne zagadnienia, za które odpowiedzialne są różne podmioty. Przebudowa drogi nie oznacza więc automatycznie dopuszczenia do ruchu na zmodernizowanej drodze ciężkich pojazdów. Tym bardziej, że inwestor nie przewiduje również na obecnym etapie realizacji inwestycji dopuszczenia na planowanym odcinku drogi ruchu pojazdów o masie całkowitej przekraczającej 12 t. Co do wskazywanego naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa poprzez brak wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, trzeba stwierdzić, że jest to zarzut pozbawiony oparcia w faktach. Skarżący wskazał, że wśród członków komisji badającej projekty inwestycji oraz dokonującej rozstrzygnięć w ramach listy rankingowej znalazła się kierownik Oddziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej. Oddział ten zaś jest podległy pod Wydział Infrastruktury, Geodezji i Rolnictwa, którego dyrektor podpisał z upoważnienia wojewody decyzję zapadłą w II instancji. Według skarżącego rzeczą prawdopodobną jest, że rozpatrzeniem jego "skargi" zajął się pracownik Oddziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej, w stosunku do którego kierownik Oddziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej pozostawała w stosunku kierownictwa. Przede wszystkim w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy jednoznacznie stwierdził, że kierownik Oddziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej nie brała udziału w wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto bycie pracownikiem oddziału podległego pod Wydział Infrastruktury, Geodezji i Rolnictwa, którego dyrektor podpisał z upoważnienia Wojewody decyzję zapadłą w II instancji i zasiadanie w komisji badającej projekty inwestycji i nawet dokonującej rozstrzygnięć w ramach listy rankingowej nie jest absolutnie samo w sobie przesłanką wyłączenia takiego pracownika, a już tym bardziej w sytuacji kiedy nie wykazano jakiegokolwiek związku takiej osoby z wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Dlatego ten zarzut skarżącego jest całkowicie bezpodstawny. Podobnie niezasadne są zrzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych przez skarżącego przepisów postępowania administracyjnego. Całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i argumentacja podnoszona przez organy przekonuje, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w wystarczającym zakresie. Zebrane zaś w sprawie dowody znajdują swoje odzwierciedlenie w argumentacji prawnej i faktycznej przedstawionej w uzasadnieniach rozstrzygnięć zapadłych w obydwu instancjach, które spełniają wymogi art. 107 kpa. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalono.