II SA/Ol 520/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lipca 2021 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie początkowej daty przyznanego świadczenia, tj. "[...]"; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. C. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) E. C., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika adw. M. Ż. (dalej jako: "Strona", "Skarżąca", "Wnioskodawczyni"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia "[...]" r., znak "[...]", w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że 25 listopada 2020 r., Wnioskodawczyni zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem – T. K. Decyzją z dnia "[...]" r., znak "[...]" , działający z upoważnienia Wójta Gminy B Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. (dalej: "organ I instancji"), odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu podano, że podstawą negatywnego rozstrzygnięcia jest fakt niespełnienia kryterium, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.), dalej jako "u.ś.r.", ponieważ z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności T. K. z "[...]" r. którym zaliczono go do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności wynika, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności, co w ocenie organu oznacza, że niepełnosprawność nie powstała w okresach wyznaczonych przez ustawę. Poza tym Wnioskodawczyni w związku ze sprawowaną opieką nad ojcem pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, co stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Od powyższej decyzji Skarżąca złożyła odwołanie, zarzucając decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, poprzez różnicowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium"), na skutek wniesionego odwołania przez Stronę, poinformowało o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów sprawy oraz zgłoszonych żądań, jak też o przesłance zależnej od strony, której spełnienie w postaci pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego uniemożliwia przyznanie wnioskowanego świadczenia. Wnioskodawczyni w dniu 15 lutego 2021 r. złożyła oświadczenie o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, w związku z czym organ I instancji decyzją z "[...]" r. znak: "[...]" orzekł o uchyleniu decyzji z dnia "[...]" r. przyznającej Stronie specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu sprawowania opieki nad ojcem. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 10 marca 2021 r., natomiast ostatnie świadczenie z tytułu specjalnego zasiłku opiekuńczego zostało wypłacone za miesiąc styczeń 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z "[...]" r., uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że przyznano Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na okres: - od 1 lutego 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w kwocie 1971,00 zł miesięcznie; - od 1 stycznia 2022 r. na czas nieokreślony w wysokości wynikającej z obwieszczenia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie i opisał stan faktyczny sprawy. Dokonując wykładni przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 wskazano, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu, która uznana została za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Z tego powodu brak było podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na okoliczność, że niepełnosprawność ojca nie powstała w okresie wskazanym w art. 17 ust. 1b) u.ś.r. Podano, że Wnioskodawczyni jest córką T. K. oraz z powodu konieczności sprawowania stałej opieki nad ojcem nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ustalono, że ojciec zamieszkuje wspólnie z Wnioskodawczynią, natomiast pozostali jego dwaj synowie nie utrzymują kontaktu z ojcem, nie jest znane miejsce ich pobytu. Wskazano, że decyzją z "[...]" r. przyznano Stronie specjalny zasiłek opiekuńczy na ojca na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. i dopiero na jej wniosek z 15 lutego 2021 r., decyzją z "[...]" r. orzeczono o uchyleniu tej decyzji. Wyjaśniono, że dopóki w obrocie prawnym pozostawała decyzja orzekająca o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, istniała przeszkoda do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W przedmiotowej sprawie ta negatywna przesłanka istniała w okresie od momentu złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne do miesiąca stycznia 2021 r., tj. do momentu, w którym zostało pobrane przez Stronę ostatnie świadczenie z tytułu specjalnego zasiłku opiekuńczego. W związku z powyższym przyznano świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 lutego 2021 r., tj. od pierwszego dnia miesiąca, w którym Strona nie pobierała już specjalnego zasiłku opiekuńczego. W skardze do Sądu, Skarżąca - reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika - wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego; art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy wykładnia tego przepisu wskazuje, że osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia. Ponadto zarzucono, że Skarżąca we wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wniosła o uchylenie decyzji przyznającej prawo do zasiłku w sytuacji przyznania wnioskowanego świadczenia. Podniesiono, że stosownie do art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Organ odwoławczy nie uwzględnił okoliczności, że nie do przyjęcia pozostaje sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne mimo, że Skarżąca mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. Wybór świadczenia korzystniejszego był przez Wnioskodawczynię wyrażany już w dacie złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz dodając, że w oświadczeniu z 23 listopada 2020 r. Strona podała, że rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego dopiero z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy naruszyły przepisy postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Skarżąca w skardze wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym – tj. art. 119 pkt 2 p.p.s.a, jak również organ odwoławczy wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej do Sądu decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. W niniejszej sprawie istota sporu dotyczy kwestii uprawnienia Skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożyła ona wniosek o przyznanie tego świadczenia (data wniosku 23.11.2020 r., data wpływu do organu I instancji 25.11.2020 r.), a nie jak ustaliło Kolegium - dopiero od dnia 1 lutego 2021 r., tj. od miesiąca następującego po miesiącu, w którym Strona otrzymała ostatni specjalny zasiłek opiekuńczy. Co znamienne w niniejszej sprawie, a pominięte przez Kolegium to okoliczność, że w dacie wystąpienia o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (23.11.2020 r.) Skarżąca nie miała przyznanego jeszcze prawa do świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego na kolejny okres. Organ odwoławczy uznał bowiem, że dopiero 1 lutego 2020 r. przestała istnieć negatywna przesłanka wyłączająca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w postaci uchylenia decyzji z "[...]" r. przyznającej Skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy, gdy tymczasem z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" r. nr "[...]" działający z upoważnienia Wójta Gminy B. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. przyznał Skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, na T. K., w kwocie 620 zł, na okres od 01.11.2019 - 31.10.2020. Kolejna zaś decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 01.11.2020 r. do 31.10.2021 r. została wydana przez ten organu dopiero w dniu 25.11.2020 r, a zatem już w dacie posiadania przez organ I instancji wniosku Skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W pierwszej kolejności należy jednak wyjaśnić, że Sąd podziela stanowisko Kolegium, iż nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu, która uznana została za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji - zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Chodzi o przepis art. 17 ust. 1b) u.ś.r., który nie mógł mieć zastosowania w odniesieniu do osoby niepełnosprawnej - ojca Skarżącej, w związku z opieką nad którym wystąpiono o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd nadto podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że stronie w świetle przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie może zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne na okres, na który miała ona już przyznane wcześniejszą decyzją ostateczną prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. W myśl tego unormowania nie można w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń, zgodnie z wyborem. Wykładnia systemowa tych przepisów jest zatem zgodna, tym bardziej, że brzmienie tych przepisów jest jednoznaczne w swej treści. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki (por. K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, J. Sapeta, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Warszawa 2015, LEX). Tym samym nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym Strona posiadała prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą ostateczną decyzją, która nie została wzruszona za ten okres. Dopiero uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy na dany okres, w przepisanym trybie, pozwala na przyznanie w jego miejsce świadczenia pielęgnacyjnego. Należy jednak wyjaśnić, że rozpatrzenie skargi należało rozpocząć od kwestii procesowych, gdyż prawidłowo ustalony stan faktyczny w oparciu o rzetelnie zgromadzone i rozpatrzone dowody daje dopiero podstawę do skontrolowania prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Powinnością organu administracji publicznej rozstrzygającego władczo o prawach i obowiązkach jednostki jest zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, przy czym czynności te muszą mieć charakter wyczerpujący - art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 695 ze zm.) dalej: "k.p.a." Nakaz ten posiada rangę zasady postępowania administracyjnego (zasada zupełności postępowania dowodowego) i stanowi logiczną konsekwencję unormowanej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Materiał dowodowy sprawy stanowi nieodłączny element procesu administracyjnego, powstaje w wyniku czynności dowodowych i jest utrwalany celem poddania go wszechstronnej analizie i ocenie. Organy pominęły w realiach rozpoznawanej sprawy fakt, że w dacie wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Skarżąca nie posiadała prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego ustalonego ostateczną decyzją, gdyż prawo to zostało jej przyznane tylko do 31.10.2020 r., natomiast kolejną decyzję organ I instancji wydał w dniu 25 listopada 2020 r., a zatem w dacie przyjęcia od Skarżącej wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Bez wpływu dla oceny postępowania organu I instancji w tej sprawie pozostaje okoliczność, że z wnioskiem o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego Skarżąca wystąpiła 29.09.2020 r., skoro w dacie wydania kolejnej decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego tj. 25.11.2020 r. organ posiadał dwa wnioski o udzielenie wsparcia w związku ze sprawowaną opieką nad ojcem tj. jeden dotyczący przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz drugi o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślenia wymaga, że Sąd w składzie rozpoznającym tę skargą, podziela ukształtowaną już linię orzeczniczą sądów administracyjnych według której, jeśli przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wprawdzie umożliwił Skarżącej wybór takiego świadczenia, jednak uczynił to dopiero na etapie postępowania odwoławczego pomijając milczeniem okoliczność, że w dacie wydania decyzji z 25.11.2020 r. o przyznaniu Skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego organ I instancji dysponował dwoma wnioskami. Bez zachowania reguły wynikającej z art. 7 k.p.a. nie dokonano ustalenia wobec złożenia dwóch wniosków o różne świadczenia związane ze sprawowaną opieką nad osobą niepełnosprawną, który z wniosków winien być rozpoznany, wyjaśniając Stronie jednocześnie skutki dotyczące złożenia takich wniosków. Zatem w realiach rzeczonej sprawy nie można stwierdzić, aby w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Skarżąca posiadała prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego ostateczną decyzją organu. Wręcz przeciwnie, dopiero w dacie złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, organ I instancji rozpoznał wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego decyzją z dnia 25.11.2020 r. nie wyjaśniając tej oczywistej konkurencyjności obydwu wniosków oraz uniemożliwiając przyznanie świadczenia korzystniejszego dla Strony. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy nie dostrzegł tych ustaleń i je pominął, przyjmując, że dopiero wyeliminowanie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy umożliwiło przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 1.02.2021 r. Nie wyjaśniono zaś czy okoliczność, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Skarżąca nie miała przyznanego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego ma wpływ na datę przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie z uwagi na wyżej wskazane okoliczności oraz dokonaną przez Sąd ocenę i zawarte wskazania należało uchylić decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, bowiem stwierdzono naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy w kwestii daty początkowej przyznanego świadczenia. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji winien dokonać oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego z uwzględnieniem wskazanej okoliczności. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji jedynie w części tj. w zakresie daty początkowej przyznanego świadczenia. O zwrocie kosztów postępowania dla Skarżącej orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800, ze zm).