II SA/Ol 522/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu na rzecz skarżącego J. P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z 9 lutego 2024 r. Wójt Gminy (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") odmówił uzgodnienia projektu decyzji nr 69/22 o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie muru oporowego o konstrukcji żelbetowo - murowanej na części działki nr [...]. W uzasadnieniu Wójt zaznaczył, że działka ta sąsiaduje z drogą publiczną gminną, której zarządcą jest Gmina. Wywiódł, że z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 późn. zm.) wynika, że lokalizacja obiektów budowlanych winna być zlokalizowana w odległości nie mniejszej niż 6 m od dróg gminnych. Natomiast z załącznika graficznego do projektu decyzji wynika zaś, że mur oporowy zlokalizowany będzie w odległości mniejszej od przewidzianej ww. przepisem, co uzasadniało odmowę uzgodnienia projektu przedmiotowej decyzji. Wójt dodał, że mur oporowy lokalizowany jest w odległości ok. 0,8 m od istniejącej gminnej sieci wodociągowej, co stwarza zagrożenie bezpieczeństwa wykonania prac w przypadku awarii lub remontu. Zauważył też, że działka przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową i tożsama funkcja przeznaczenia terenu została przyjęta w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] - Etap I, natomiast obecnie teren jest wykorzystywany przez wnioskodawcę jako skład budowlany. Organ pierwszej instancji stwierdził, że wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy jest próbą zalegalizowania zmiany funkcji terenu, lecz parametry techniczne drogi, układ geometryczny, ukształtowanie terenu i zatwierdzona stała organizacji ruchu uniemożliwiają funkcjonowanie w tej lokalizacji składu budowlanego. W złożonym zażaleniu J.P. (dalej: "skarżący") podniósł, że mur oporowy nie istnieje, gdyż został rozebrany w 2022 r., zatem jego lokalizacja nie może naruszać prawa ani zagrażać funkcjonowaniu sieci wodociągowej. Zarzucił, że Wójt nie ustalił dokładnej odległości nieruchomości skarżącego od drogi gminnej. Dodał, że posiada pisemną zgodę sąsiada na wykonanie muru, którego realizacja zabezpieczy istniejącą skarpę przed osuwaniem się ziemi i błota na teren sąsiada i umożliwi odprowadzenie dużej ilości wody, która obecnie spływa na sąsiednią działkę. Zarzucił, że Wójt nie odniósł się do propozycji postawienia muru w odpowiedniej odległości od drogi gminnej i sieci wodociągowej. Wskazał też, że od maja 2022 r. płaci podatek za utwardzony plac i na nierówne traktowanie przez zarządcę drogi gminnej i utrudnianie przez ten organ prowadzenia działalności gospodarczej na ww. działce. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej: "Kolegium") postanowieniem z 25 marca 2024 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium stwierdziło, że art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych statuuje generalny obowiązek zachowania, w szczególności ze względów bezpieczeństwa, minimalnej odległości pomiędzy obiektami budowlanymi zlokalizowanymi przy drodze a zewnętrzną krawędzią jezdni. Przepis ten powinien być uwzględniany przez zarządcę drogi w postępowaniu o uzgodnienie lokalizacji obiektu budowlanego na obszarze przyległym do pasa drogowego. Wskazało, że przedmiotowa działka znajduje się w terenie zabudowy (obszary o miejskich zasadach zagospodarowania), na obszarze przyległym do pasa drogowego drogi gminnej. Z analizy załącznika graficznego do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że inwestor planuje lokalizację muru oporowego częściowo w odległości mniejszej niż 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej. Inwestycja ma więc zostać posadowiona w odległości mniejszej niż minimalna dopuszczalna odległość obiektu budowlanego znajdującego się w terenie zabudowanym od krawędzi jezdni, co determinuje odmowę uzgodnienia projektu. Kolegium dodało, że możliwe jest wyrażenie zgody na odstępstwo od zachowania odległości obiektu budowalnego od drogi gminnej na podstawie art. 43 ust. 2 ww. ustawy. Zgoda taka wykracza jednak poza zakres uzgodnienia z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. i winna być rozważana w kategorii "decyzji wymaganej przepisami odrębnymi" w rozumieniu art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Wyjaśniło, że organ współdziałający nie może wykroczyć poza ramy przesłanego mu projektu, przyjmując bądź proponując inne rozwiązania, lecz może wyłącznie zaakceptować warunki ustalone w projekcie lub je odrzucić. Kolegium stwierdziło ponadto, że Wójt częściowo wykroczył poza przysługujące mu kompetencje, gdyż nie był uprawniony do prowadzenia rozważań dotyczących spełnienia warunków określonych w 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., dalej "u.p.z.p."). W złożonej skardze na postanowienie Kolegium skarżący powtórzył zarzuty i argumentację zawarte w zażaleniu. Zarzucił ponadto, że Kolegium pominęło, iż Zarząd Dróg Powiatowych w Ostródzie postanowieniem z 18 stycznia 2024 r. uzgodnił przedmiotowy projekt decyzji w zakresie dotyczącym rozwiązania komunikacyjnego. Stwierdził, że należący do niego budynek jest obiektem o charakterze gospodarczym i nie orzekano o zmianie sposobu jego użytkowania na budynek mieszkalny. Zaznaczył, że uchwały z 30 sierpnia 2023 r. nr LI/344/23 o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] i nr XIV/115/16 z 15 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy pozbawiają go możliwości prowadzenia działalności na własnej działce. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i argumentację tam przedstawioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Z unormowań tych wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Przedmiotowe uzgodnienie dokonywane jest w trybie art. 106 k.p.a. i następuje w formie postanowienia, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Organ upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy analizuje zapisy projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości rzeczowej i miejscowej oraz ocenia ich zgodność z przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu. W przypadku zarządcy drogi zakres właściwości rzeczowej wyznacza art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych., zgodnie z którym, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Powołany przepis nie zawiera wskazań odnośnie do merytorycznego zakresu uzgodnienia. Zakres ten niewątpliwie wynika z zadań, jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy o drogach publicznych. Z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 tej ustawy wynika, że do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. W myśl art. 4 pkt 21 ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie m.in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Organ uzgadniający powinien więc rozpoznać sprawę, uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowiące podstawowe kryterium oceny możliwości usytuowania nowych zjazdów z dróg publicznych (zob. wyroki NSA z: 19.11.2009 r. II OSK 948/09; 20.12.2010 r. II OSK 1783/09 – wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarządca drogi powinien więc mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym (zob. wyrok NSA z 7.02.2018 r. II OSK 1966/17). Projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien więc podlegać ocenie zarządcy drogi także w aspekcie zachowania odległości inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi. Jak wynika z art. 43 ust. 1 lp. 3 lit. c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320) w przypadku ogólnodostępnej drogi gminnej w terenie zabudowy obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m. Podkreślenia wymaga, że w ww. przepisie mowa jest o odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni. W art. 4 ww. ustawy zawarto definicję pojęć "droga" (pkt 2) i "jezdnia" (pkt 5). Na gruncie omawianej ustawy "drogą" jest budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, stanowiąca całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Natomiast "jezdnią" jest część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów, składająca się z pasa albo pasów ruchu, z wyjątkiem torowiska wydzielonego z jezdni. Jak wynika z treści przytoczonych definicji ustawowych, pojęcie "drogi" i "jezdni" nie są tożsame. W postanowieniu z 9 lutego 2024 r. Wójt, odmawiając uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji ogólnikowo stwierdził, że "lokalizacja obiektów budowalnych jakimi jest również mur oporowy winna być zlokalizowana w odległości nie mniejszej niż 6 m od dróg gminnych". Akceptując tę ocenę, Kolegium zauważyło jedynie, że "Inwestor planuje lokalizację muru oporowego, przebiegającego częściowo w odległości mniejszej niż 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni wskazanej drogi gminnej". Podkreślić należy, że organy obu instancji nie poczyniły żadnych ustaleń faktycznych w ww. zakresie. Opierały więc swoją ocenę wyłącznie na przesłanym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Z załącznika nr 1 do projektu tej decyzji nie wynika natomiast, w jakiej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni ma być usytuowany planowany mur oporowy. Nie zaznaczono tam bowiem jezdni, a jedynie obszar "dróg publicznych", który prawdopodobnie częściowo pokrywa się z działką drogową. Skala mapy (1:1000) powoduje, że w oparciu tylko o ten dokument nie można precyzyjnie ustalić nawet odległości muru oporowego od krawędzi działki inwestora, a tym bardziej – od niewyrysowanej zewnętrznej krawędzi jezdni. Odmowa uzgodnienia projektu decyzji bez konkretnych ustaleń, bezspornie wskazujących na naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest przedwczesna i dowolna. W tej sytuacji niemożliwa jest też ocena przez Sąd, czy prawidłowo odmówiono uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, jaką jest mur oporowy. Prawidłowo natomiast Kolegium stwierdziło, że w kontrolowanym postępowaniu Wójt nie był uprawniony do oceny warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a także wyjaśniło, że organ uzgadniający nie może ingerować (np. przez wezwanie inwestora do zmiany wniosku o ustalenie warunków zabudowy) w treść przesłanego do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i zalecenia Sądu, stosownie do art. 153 p.p.s.a. Brak bezspornych ustaleń w omawianym zakresie narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, z późn. zm.). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane w nim mocy postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.