II SA/Ol 523/06

Dnia 26 września 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Asesor WSA Beata Jezielska (spr.) Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2006 roku sprawy ze skargi B. i W. B. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" roku nr "[...]" w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2/ zasądza od Rady Miejskiej na rzecz skarżących B. i W. B. kwotę 600 zł (sześćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3/ orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę B. i W. B. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia 31 stycznia 2005 r. odrzucającą zarzut wniesiony przez B. i W. B. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi I. sektor "A", "B", "C" odnoszący się do projektowania w planie jednostki "C" ogólnodostępnego ciągu pieszego zapewniającego możliwość dojścia do brzegów jeziora B. W uzasadnieniu wyroku podano, iż zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym podejmując uchwałę o odrzuceniu zarzutu do planu rada gminy jest zobowiązana wskazać przesłanki, jakimi kierowała się przyjmując dane rozwiązanie planistyczne oraz powody, dla których niemożliwe było uwzględnienie propozycji zawartych w zarzucie. W ocenie Sądu przepis ten w odniesieniu do skarżących nie został naruszony. Podano, iż w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały położono nacisk na konieczność zapewnienia swobodnego dostępu do brzegów jeziora w związku ze zmianą przeznaczenia terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z rolnego na mieszkalny i rekreacyjny. Rada motywowała swoje stanowisko zarówno potrzebami właścicieli wszystkich nieruchomości położonych na tym terenie, jak również turystów oraz wskazała na fakt, iż jezioro B. wchodzi w skład wodnego szlaku Wielkich Jezior Mazurskich i Mazurskiego Parku Krajobrazowego, a sporny ciąg pieszy ma spełniać funkcję ochronną jeziora. Podniesiono, iż przedmiotowy ciąg pieszy jest połączony z wyznaczonym pasem zieleni ochronnej, a zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.), w odległości nie mniejszy niż 1,5 m od linii brzegu zabronione jest grodzenie nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych oraz zakazywanie lub uniemożliwianie przechodzenia przez ten obszar. Oznacza to, iż ustawodawca określił tylko minimalną odległość strefy ochronnej, pozostawiając w gestii organów właściwych do gospodarowania przestrzenią określenie maksymalnej szerokości takiej strefy. Ponadto sąd wskazał na przyczyny uniemożliwiające uwzględnienie zarzutu, związane z konfiguracją brzegu jeziora (zadrzewiona skarpa), nie pozwalające na inne prowadzenie przedmiotowego pasa. W tej sytuacji wprawdzie projekt planu narusza interes prawny skarżących, wynikający z prawa własności, jednakże naruszenie to nastąpiło w granicach określonych w art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, które statuują warunki dopuszczalności ograniczeń prawa własności. Wskazano, iż art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż sposób wykonywania prawa własności nieruchomości kształtowany jest przez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa, co oznacza że w planach tych mogą być dokonywane ustalenia prowadzące do zmian lub ograniczeń w korzystaniu z prawa własności. Powołano się także na art. 140 Kodeksu cywilnego, który przewiduje korzystanie z nieruchomości w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. W związku z tym działania gminy w tych granicach w ramach uprawnienia do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można uznać za naruszające art. 64 Konstytucji. Odnosząc się do kwestii obowiązku wyważenia przez gminę zarówno interesu ogółu społeczności lokalnej, jak i interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut, wskazano iż nie można skutecznie żądać, aby gmina zrezygnowała z dbałości o interes społeczny, wyrażający się m.in. zapewnieniem warunków do rozwoju turystyki i ochrony środowiska przyrodniczego w regionie, z uwagi na brak zgody jednego z właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym. Sąd wyjaśnił przy tym, iż nie ma uprawnień do oceny celowości działań organów administracji. Nie może także ingerować w swobodę kształtowania przez gminę przeznaczenia terenu, jeżeli odbywa się to z zachowaniem ustawowych zasad i trybu. Uwzględniając fakt, iż zaplanowany ciąg pieszy biegnie przez kilka nieruchomości położonych przy brzegu jeziora, stwierdzono iż odrzucenie zarzutu do planu nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Takim naruszeniem byłoby zaś zaniedbanie przez gminę obowiązku zapewnienia każdemu obywatelowi, w tym właścicielom dalej położonych nieruchomości, swobodnego dostępu do brzegów jeziora. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów uchwały Rady Miejskiej w R. z dnia 17 czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia statutu Miasta i Gminy R., wskazując iż wprawdzie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje określone konsekwencje finansowe, jednakże nie jest to jednoznaczne z automatycznym obciążeniem gminy kosztami odszkodowania. Art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje bowiem zarówno możliwość domagania się od gminy rekompensaty za poniesioną rzeczywistą szkodę, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, jednakże daje także możliwość określenia przez gminę jednorazowej opłaty w tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanej z uchwaleniem planu miejscowego. Wskazano ponadto, iż działka skarżących jest nieruchomością rolną, co determinuje sposób jej wykorzystywania, uniemożliwiając legalną zabudowę tego terenu, zaś w efekcie uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego jej przeznaczenie ulegnie zmianie na funkcję turystyczną i mieszkaniową. Przedwczesne jest zatem twierdzenie o zasadności ewentualnego odszkodowania. Nie uwzględniono ponadto zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia Wojewody Suwalskiego z dnia 15 czerwca 1998r. w sprawie zasad gospodarki przestrzennej na obszarach chronionego krajobrazu województwa suwalskiego, gdyż akt ten utracił moc obowiązującą, a aktualnie obowiązujące rozporządzenie nie przewiduje zakazu wznoszenia nowych obiektów budowlanych nie związanych z utrzymaniem zbiorników wodnych oraz wykonywania prac ziemnych w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej. Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł pełnomocnik B. i W. B., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania poprzez dopuszczenie dowodu z zeznań świadka, co miało istotny wpływ na wynik procesu, a ponadto nieodniesienie się w uzasadnieniu orzeczenia do zarzutów skarżących dotyczących naruszenia ich prawa własności oraz naruszenie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r., ustawy o drogach publicznych, Prawa budowlanego, Prawa ochrony środowiska oraz Prawa wodnego. Podniósł, iż dokonując oceny zgodności przedmiotowej uchwały z prawem Sąd nie odniósł się do kwestii zgodności projektu planu z obowiązującymi przepisami, koncentrując się na jego zgodności z zaskarżonego aktu z procedurą jego uchwalania. Pełnomocnik skarżących podał, iż zarówno gmina, jak i sąd nie wskazali źródła obowiązku wydzielenia pasa zapewniającego dostęp do jeziora z naruszeniem prawa własności, przy braku dowodów na to, iż przeprowadzenie ciągu pieszego po gruntach gminy było niemożliwe. Takie działanie gminy w istocie będzie prowadziło do wywłaszczenia skarżących na rzecz użytkowników wieczystych działek sąsiednich, co narusza art. 21 Konstytucji RP, gdyż nie jest uzasadnione interesem społecznym, lecz partykularnym interesem właściciela innych działek, z którego to inicjatywy i środków podjęto uchwałę w sprawie planu miejscowego, a który dąży do zwiększenia wartości swojej nieruchomości. Pełnomocnik skarżących wskazał, iż między granicą działki skarżących a linią brzegową jeziora jest pas ziemi należący do Skarbu Państwa, po którym można przeprowadzić szlak komunikacyjny. Jednakże w tym względzie sąd pierwszej instancji oparł się na wyjaśnieniach złożonych na rozprawie, zaś w ocenie skarżących z materiału fotograficznego wynika, iż ciąg pieszy faktycznie biegnie przy brzegu jeziora, poza gruntami skarżących, zaś urządzenie go po gruntach skarżących wymagałoby wycinki drzew. Ponadto w skardze podniesiono, iż w toku postępowania nie wyjaśniono, z jakich przyczyn nie jest możliwe przeprowadzenie ciągu po stoku usytuowanym na gruncie należącym do Skarbu Państwa, chociaż fakty i wiedza techniczna przeczą temu twierdzeniu. Zarzucono także, iż wątpliwy jest pozytywny wpływ urządzenia pasa drogowego (będącego obiektem budowlanym) położonego w bezpośrednim sąsiedztwie brzegów jeziora na ochronę zasobów przyrodniczych, zaś argument ten nie został oceniony pod kątem zgodności z przepisami Prawa ochrony środowiska. Podniesiono ponadto, iż art. 27 ust. 1 Prawa wodnego, jak inne postanowienia tej ustawy nie zawierają delegacji ustawowej dla organów gminy do ustalania maksymalnej odległości ogrodzeń od linii wody, a zagwarantowanie zakazu wynikającego z powołanego przepisu może nastąpić w drodze wydania odpowiedniej treści warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2006r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. W uzasadnieniu podniesiono, iż zarzuty dotyczące naruszenia niektórych wskazanych przez skarżących przepisów Prawa budowlanego i ustawy o drogach publicznych nie mogą odnieść zamierzonego skutku, gdyż tak przywołanych przepisów nie ma. Natomiast sąd podzielił zarzuty skargi odnośnie naruszenia przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, iż dokonując oceny zaskarżonej uchwały sąd pierwszej instancji sam zauważył, iż oceniając zasadność każdego zarzutu organ gminy ma obowiązek wyważenia zarówno interesu społeczności lokalnej, jak i interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut. W związku z tym sąd uznał, iż wprawdzie urządzenie ogólnodostępnego ciągu pieszego narusza interes skarżących, lecz w granicach określonych przez ustawodawcę w Konstytucji i Kodeksie cywilnym. Jednakże wskazano, iż zaskarżona uchwała w ogóle nie wypowiada się co do charakteru kwestionowanego zamierzenia i przeznaczenia terenu na urządzenie szlaku komunikacyjnego w aspekcie ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Oceniając, iż przedmiotowe zamierzenie mieści się w granicach władztwa planistycznego, a gmina działa w ramach interesu społecznego wyrażającego się w zapewnieniu warunków rozwoju turystyki i ochrony środowiska, sąd pierwszej instancji nie zanalizował jednocześnie treści projektu planu pod tym kątem i nie zbadał, czy sporny szlak komunikacyjny ma charakter drogi publicznej. Podniesiono, iż w treści planu brak jest sformułowań wskazujących, iż planowany ciąg pieszy ma być drogą publiczną, a z oświadczenia przedstawiciela Rady Miasta złożonego na rozprawie wynika, iż gmina nie zamierza urządzać w jakikolwiek sposób planowanego szlaku pieszego, co winno nasuwać wątpliwości, czy kwestionowane przez skarżących zamierzenie jest przeznaczeniem terenu dla realizacji celu publicznego. Odnosząc się do przepisów Prawa wodnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż kwestię zapewnienia swobodnego dostępu do brzegów wód publicznych regulują przepisy tej ustawy i nie mogą ich zastępować zapisy planu miejscowego. Zapisy te mogą jedynie przewidywać przeznaczenie terenu pod urządzenie drogi publicznej wiodącej do akwenu, co jednak z projektu przedmiotowego planu nie wynika. Jednakże z przepisów Prawa wodnego nie wynika, iż gmina ma obowiązek zapewnienia każdemu obywatelowi swobodnego dostępu do brzegów jeziora. Takie stanowisko, przy braku ustaleń odnośnie charakteru przedmiotowego zamierzenia, stanowi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego akceptację ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności poprzez uniemożliwienie grodzenia działki w jej granicach, a zarazem obciążenia nieruchomości prawem przechodu na rzecz osób trzecich. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia art. 27 ust. 1 Prawa wodnego, wskazując iż kwestionowana uchwała nie zawiera rozstrzygnięcia, które pozostawałoby w sprzeczności z tym przepisem. Naruszenie takie miałoby miejsce w przypadku dopuszczenia w projekcie planu możliwości inwestycyjnego zagospodarowania i grodzenia linii brzegowej w odległości mniejszej niż określona w tym przepisie. Jednakże wskazano, iż błędna jest wykładnia powołanego przepisu, prowadząca do wniosku, iż daje on podstawę do ustanawiania w planach miejscowych szerszej niż określona tym przepisem strefy ograniczenia grodzenia nieruchomości. Nie podzielono także zarzutu naruszenia art. 21 ust. 1 Konstytucji, gdyż przedmiotem podstępowania nie było odjęcie prawa własności nieruchomości i jej wywłaszczenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez przesłuchanie świadka wskazano, iż nie został on przesłuchany jako świadek a jedynie udzielono mu głosu jako osobie nieuprawnionej. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na treść zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu prawnego nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego obowiązujące w dacie jego podjęcia. Ponadto w myśl art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przede wszystkim należy podnieść, iż uchwała Rady Miejskiej w R. z dnia 31 stycznia 2005r. w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, który wyrokiem z dnia 24 czerwca 2005r. oddalił skargę. Orzeczenie to zostało jednak uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny, który uznał iż brak jest ustalenia, czy projektowany ciąg pieszy, mający przebiegać przez działkę skarżących, ma charakter drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, a sąd pierwszej instancji jest związany tą oceną. Podnieść jednak należy, iż materiał dokumentacyjny sprawy nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie tej kwestii. Ani z zapisów projektowanego planu zagospodarowania przestrzennego, ani z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika bowiem w sposób jednoznaczny, jaki charakter ma mieć przedmiotowy ciąg pieszy. Także oświadczenie pełnomocnika organu złożone podczas rozprawy nie przesądza jednoznacznie tej kwestii, a nasuwa jedynie wątpliwości co do publicznego charakteru przedmiotowego zamierzenia gminy. Ponadto oświadczenie pełnomocnika nie wyklucza przyjęcia odmiennego stanowiska przez sam organ. Wskazać przy tym należy, iż sąd administracyjny dokonuje jedynie oceny legalności zaskarżonych aktów prawnych, a nie rozpatruje sprawy merytorycznie. Nie może zatem sam dokonywać ustaleń faktycznych. W związku z tym to na gminie ciąży obowiązek ponownego rozpatrzenia zarzutu skarżących pod wyżej wskazanym kątem. Wyjaśnić należy, iż kwestie dotyczące dróg publicznych regulują przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004r. Nr 204 poz. 2086 ze zm.) i - jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny - w aspekcie tej ustawy należy określić charakter przedmiotowego zamierzenia gminy. Należy przy tym wskazać, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie wykluczył możliwości przeznaczenia przedmiotowego terenu pod ciąg komunikacyjny, pod warunkiem iż będzie on miał charakter drogi publicznej w rozumieniu powołanej ustawy. Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak na wstępie, orzekając o kosztach postępowania stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. .