II SA/Ol 523/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2007 r. sprawy ze skarg i B. O. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie statusu bezrobotnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia "[...]" Z-ca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy, działając z upoważnienia Starosty, orzekł o uznaniu B. O. za osobę bezrobotną z dniem 18 grudnia 2006r. i odmówił mu przyznania prawa do zasiłku. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit a i b oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr. 99, poz. 1001 ze zm.) W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d wskazanej ustawy, podnosząc, iż prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania był zatrudniony łącznie przez co najmniej 365 dni i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia lub opłacał składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Z ustaleń organu wynika natomiast, iż w okresie od dnia 1 marca 2005r. do 28 lutego 2006r. B. O. prowadził działalność gospodarczą i za ten okres z tego tytułu opłacał składki na ubezpieczenie społeczne. Jednak w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania tj. od dnia 18 czerwca 2005r. do dnia 18 grudnia 2006r. wnioskodawca posiada okres 256 dni opłacania składek. Odwołanie od tej decyzji wniósł B. O., domagając się jej uchylenia. Podał, że przez 18 lat prowadził stolarnię. W dniu 28 lutego 2006r. wyrejestrował działalność, gdyż nie mógł się utrzymać z powodu wysokich kosztów. 07 marca 2006r. był w Urzędzie Pracy, gdzie urzędnik poinformowała go, że nie otrzyma zasiłku dopóki nie przyniesie pisma poświadczającego, że pracował przez ostatni rok. Wyjaśnił, że miał zadłużenie w ZUS-ie, które wynosiło 3400 zł i musiał spłacać je na raty. Ostatnią ratę wpłacił 24 października 2006r. Pismo z ZUS-u otrzymał dopiero 13 grudnia 2006r. Następnie w dniu 14 grudnia 2006r. w Urzędzie Pracy poinformowano go, że dostanie zasiłek, jednak musi dostarczyć 2 pisma, że opłacał składki od 1988r. Pisma żądane dostarczył, a mimo to wydana została decyzja odmowna. Odwołujący zarzucił, iż został wprowadzony w błąd, gdyż nie otrzymał należytej informacji w Urzędzie Pracy w dniu 7 marca 2006r. Stwierdził, iż pracownik urzędu powinien go poinformować o terminach. Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" Dyrektor Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego, działając z upoważnienia Wojewody utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił co do meritum stanowisko organu I instancji. Wyjaśnił, iż z przedłożonej dokumentacji wynika, że B. O. w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację w urzędzie pracy, tzn. od 17 czerwca 2005r. do 17 grudnia 2006r. odprowadzał składki na ubezpieczenie społeczne przez okres 257 dni wobec wymaganych przez ustawodawcę co najmniej 365 dni, co sprawia, że nie są spełnione warunki konieczne do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Organ podniósł dodatkowo, iż przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie dają organom administracji możliwości uznaniowego przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Świadczenie to mogą otrzymać jedynie te osoby, które spełniły wszystkie przewidziane w ustawie kryteria. Tak więc prawo do zasiłku dla bezrobotnych nie może być przyznane, gdy posiadany przez bezrobotnego okres uprawniający do zasiłku jest krótszy od wymaganego W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie B. O. zarzucił, iż organ II instancji nie wyjaśnił w ogóle rzeczywistego stanu rzeczy. Stwierdził, iż zarzuca mu się niedotrzymanie terminu, podczas gdy faktycznie stawił się w Urzędzie Pracy w dniu 7 marca 2006r. Jednak został nieprawidłowo obsłużony. Podniósł, iż pani, która go obsługiwała powinna była zgodnie z prawem polskim zarejestrować go jako osobę bezrobotną, a nie odsyłać. Podał, że interweniował w tej sprawie u Z-cy Dyrektora Urzędu Pracy, ale bezskutecznie. Wskazał, że po 7 marca 2006r. złożył w ZUS-ie podanie o wydanie zaświadczenia o opłacaniu składek od 1 marca 2005r. do 28 lutego 2006r. Wielokrotnie w tej sprawie również dzwonił. Zdaniem skarżącego został on skrzywdzony i oszukany, dlatego też wnosi o rewizję zaskarżonej decyzji i domaga się konfrontacji z urzędniczką, obsługującą go w dniu 7 marca 2006r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego zaznaczył, że rolą organów zatrudnienia jest ustalenie czy dana osoba spełnia określone przepisami prawa warunki do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych, tzn. czy udokumentowała wymagany okres zatrudnienia przed dniem rejestracji. Organ podkreślił, iż B. O. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu 18 grudnia 2006r., przedkładając wystawione przez ZUS Inspektorat zaświadczenie z grudnia 2006r., z którego wynika, że skarżący od 1.03.2005r. do 28.02.2006r. odprowadzał składki na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Zaliczeniu do okresu uprawniającego do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych podlegał okres od 17.06.2005r. do 28.02.2006r., bowiem tylko on zawierał się w 18 miesięcznym ustawowym terminie. Łącznie okres ten wynosi 257 dni co jest wartością mniejszą niż wymagane przez ustawodawcę co najmniej 365 dni. W związku z powyższym organ I instancji nie przyznał B. O. zasiłku dla bezrobotnych, a organ odwoławczy na podstawie akt sprawy uznał, że faktycznie zasiłek ten skarżącemu nie przysługuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skardze nie można odmówić słuszności. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia takiego naruszenia, gdyż zaskarżona decyzja wydana została bez należytego wyjaśnienia sprawy, koniecznego do końcowego jej rozstrzygnięcia, co nie pozwoliło Sądowi ocenić, czy organy orzekające właściwie zastosowały prawo materialne. Zgodnie z art. 7 kpa organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 kpa, zobowiązując organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, zwłaszcza gdy strona powołuje się na te okoliczności, jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością decyzji. W rozpoznawanej sprawie B. O. konsekwentnie podnosi, iż w dniu 7 marca 2006r. zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy w celu zarejestrowania jako osoba bezrobotna. Jednak obsługujący go pracownik stwierdził wówczas jedynie, że zasiłku nie otrzyma dopóki nie przedłoży zaświadczenia o opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne. Skarżący zarzuca, że nie został wtedy należycie poinformowany, co skutkowało odmową przyznania mu zasiłku. W takiej sytuacji organy orzekające w sprawie obowiązane były, przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych (art. 75 kpa), wyjaśnić czy twierdzenia skarżącego są zgodne z rzeczywistością. Należało ustalić, czy B. O. 7 marca 2006r. faktycznie stawił się w urzędzie pracy w celu zarejestrowania jako bezrobotny, czy uzyskał pełną informację na temat zasad rejestracji, a następnie sam zdecydował o niezłożeniu podania, czy też nie uczynił tego z powodu nieudzielania mu przez pracownika organu administracji informacji co do możliwości złożenia wniosku, nawet jeśli w tym dniu nie jest w posiadaniu wszystkich dokumentów niezbędnych do przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Stwierdzić należy, iż organy administracji publicznej orzekające w sprawie, nie zauważyły w ogóle potrzeby wyjaśnienia czy B. O. faktycznie już w dniu 7 marca 2006r. wystąpił do Powiatowego Urzędu Pracy z wnioskiem o zarejestrowanie jako osoba bezrobotna. Prawidłowe ustalenia w tym kierunku mają istotne znaczenie w świetle art. 71 ust. 1 pkt 2 lit "d" ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Stosownie bowiem do tego unormowania zasiłek przysługuje bezrobotnemu jeżeli m.in. w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności. Zatem zasadnicze znaczenie ma tutaj data zarejestrowania się przez bezrobotnego, ponieważ od dnia poprzedzającego rejestrację obliczany jest termin 18 miesięcy, w czasie których odprowadzane powinny być składki na ubezpieczenie społeczne przez co najmniej 365 dni. W związku z tym stwierdzić należy, iż ocena spełnienia omawianej przesłanki, uzależniona jest od prawidłowych ustaleń w zakresie zarejestrowania się skarżącego. Zdaniem Sądu, dopóki ta ważka kwestia nie zostanie wyjaśniona przez organy administracji - zgodnie regułami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, prawidłami logiki i zasadami doświadczenia życiowego - nie można wobec skarżącego wyciągać negatywnych skutków finansowych poprzez odmowę przyznania mu zasiłku dla bezrobotnych. Gdyby więc okazało się, że to na skutek braku rzetelnej informacji skarżący nie złożył karty rejestracyjnej wraz z posiadanymi dokumentami, to należałoby uznać, iż już w marcu 2006r. wystąpił skutecznie z wnioskiem o rejestrację, nawet jeśli nie zostały zachowane wymogi określone w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 26 listopada 2004 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz.U. Nr 262, poz. 2607 ze zm.). Najistotniejsza jest tu bowiem wola wnioskodawcy, a nie forma wniosku, za pomocą którego strona swą wolę wyraża. Podnieść należy w tym miejscu, iż zgodnie z obowiązującą procedurą datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa). Ponadto przepis art. 63 § 1 kpa. ustanawia zasadę ograniczonego formalizmu co do formy podania, dopuszczając jego wnoszenie pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej, za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej właściwego organu administracji publicznej, umożliwiającego wprowadzenie danych do systemu teleinformatycznego tego organu, a także ustnie do protokołu. W przypadku ustnego wniesienia podania art. 67 § 2 pkt 1 nakłada na organ administracji obowiązek sporządzenia z tej czynności protokołu. Zatem zgodnie z przytoczonymi przepisami datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia organowi żądania. Wszczęcie postępowania administracyjnego, zgodnie z tym przepisem, nie jest więc uzależnione od woli urzędnika czy też uznania organu, gdyż ma miejsce w dniu złożenia żądania. W takiej sytuacji organ z mocy prawa jest obowiązany podjąć czynności procesowe postępowania administracyjnego (por. B. Adamiak i J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. 7 Becka 2005, str. 347-351). Niezachowanie powyższego trybu postępowania wskazuje na bezczynność organu. (por. wyrok NSA z 13 listopada 1998r., sygn. akt IV SAB 124/98 LEX nr 43729). Reasumując należy stwierdzić, iż zgłoszenie przed pracownikiem organu administracji publicznej wniosku oznacza wszczęcie postępowania na żądanie strony. Natomiast to, jakie z rozstrzygnięć powinno być następnie wydane w sprawie, zależy od okoliczności sprawy i winno znaleźć wyraz w wydanej decyzji administracyjnej. Pracownik organu nie jest uprawniony do rozstrzygania co do zasadności wniosku. Absolutnie niedopuszczalne jest odmówienie przyjęcia do rozpatrzenia wniosku z uwagi na jego braki formalne. Prawo przewiduje bowiem w tym zakresie niezbędne procedury, które muszą być przestrzegane. Jednocześnie podkreślić z całą mocą należy, iż orzecznictwo sądowe przywiązuje wielką wagę do wyrażonej w art. 9 kpa zasady informowania stron przez organy administracji publicznej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Przy czym ten ustawowy obowiązek udzielania stronom informacji należy rozumieć szeroko - jako obowiązek powstający nie tylko z chwilą wszczęcia sformalizowanego postępowania, ale także wcześniej, gdy działanie lub zaniechanie organu mogą wpływać na zdarzenia, które w przyszłości mogą decydować o wyniku postępowania (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 1996 r., SA/Gd 850/95, niepubl. i Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 21/95 – OSNAPU 1995 Nr 24 poz. 298). W wyroku z dnia 12 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA/Łd 1080/99 (niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny sformułował następującą tezę: "Zasada udzielania informacji prawnych stronom, tak by nie poniosły szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa może być naruszona nie tylko przez odmowę czy jej brak. Narusza ją także udzielenie informacji niepełnej, wprowadzającej w błąd. Wynikającemu z powołanego przepisu obowiązkowi organu odpowiada prawo strony do domagania się właściwej informacji, ale organ ten nie może się bronić biernością strony, czy też jej niedostatecznym zainteresowaniem zabezpieczenia swoich interesów czy statusem społecznym związanym z wykształceniem i pełnionymi funkcjami zawodowymi. To organ administracji ma czuwać by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa." Należy podnieść, iż zasada państwa prawa wyklucza możliwość obciążenia obywatela skutkami błędu czy też niedopatrzenia spowodowanego działaniem pracowników organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2003r.I SA/Ka 317/02 POP 2004/4/84). Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż w przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej naruszyły również zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wyrażoną w art. 8 kpa. Przepis ten nakazuje prowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Niewątpliwie pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa, a w pewnym zakresie także pogłębianiu ich świadomości i kultury prawnej, służy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy też wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005.). W nauce prawa sformułowano wiele reguł, zachowań, których przestrzeganie w istotny sposób służy realizacji wypływających z tej zasady obowiązków. Zalicza się do nich również wymóg rozstrzygania wątpliwości na korzyść obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny, tylko takie postępowanie może bowiem pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa (por. wyr. NSA z dnia 23 września 1982 r., II SA 1031/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 91). Wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił bowiem wniosek B. O. z grudnia 2006r., podczas gdy nie została w ogóle wyjaśniona, podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż wystąpił ze stosownym wnioskiem już w marcu 2006r. Wyjaśnienie tej kwestii ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli okaże się, że skarżący już 7 marca 2006r. wystąpił skutecznie z wnioskiem o rejestrację, wówczas rzeczą organów będzie ocenić, czy w związku z tym spełniona została omawiana przesłanka. Wobec tego przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy B. O. w dniu 7 marca 2006r. wystąpił z wnioskiem o rejestrację jako osoba bezrobotna. Dopiero po przeprowadzeniu tegoż postępowania będzie możliwe rozstrzygnięcie w kwestii przysługującego bezrobotnemu zasiłku. Omówione przez Sąd uchybienia procesowe powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadnia przepis art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.