II SA/Ol 524/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2007 roku sprawy ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie zasiłku stałego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia "[...]"r. nr "[...]" działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Kierownik Zespołu Pracy Socjalnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej uchylił z dniem "[...]" r. decyzję Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nr "[...]" z dnia "[...]" r. oraz zmienił z urzędu z dniem "[...]" r. decyzję Kierownika Zespołu Pracy Socjalnej Nr "[...]" r. znak "[...]" w ten sposób, że m. in. od dnia 1 grudnia 2006 r. bezterminowo przyznano zasiłek stały A. B. w wysokości 444 zł miesięcznie, który częściowo będzie płatny w formie niepieniężnej, tj. 17 bonów po 20 zł każdy na kwotę 340 zł, natomiast pozostała kwota, tj. 104 zł do odbioru w kasie MOPS. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż z uwagi na duże prawdopodobieństwo wykorzystania zasiłku stałego niezgodnie z przeznaczeniem, zmieniono z dniem 1 grudnia 2006r. formę wypłaty zasiłku. W odwołaniu od powyższej decyzji A. B. zarzucił organowi pierwszej instancji błędne ustalenia w kwestii przeznaczania pieniędzy na alkohol. Zdaniem odwołującego się jest to nieprawdą, bowiem jest osobą schorowaną "[...]" i nie może nadmiernie spożywać alkoholu. Ponadto wskazał, że trudna sytuacja materialna nie pozwala realizować przyznanych bonów w sklepach usytuowanych w różnych rejonach miasta. Decyzją z dnia "[...]" r. nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium argumentowało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż A. B. spełnia przesłanki do otrzymywania zasiłku stałego w maksymalnej wysokości 444 zł, ponieważ nie posiada żadnego własnego dochodu. Świadczenie takie zostało odwołującemu się przyznane decyzją z dnia "[...]"r. (zmienioną decyzją z dnia "[...]" r. w zakresie wysokości zasiłku stałego). Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, iż zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji z dniem 1 grudnia 2006 r. zmienił sposób wypłacania owego świadczenia. Organ odwoławczy wskazał, iż w aktach sprawy znajdują się obszerne wywiady środowiskowe oraz ich aktualizacje, z których wynika, że od wielu lat głównym problemem A. B. jest uzależnienie od alkoholu. Kontraktem zawartym w dniu "[...]" r. A. B. zobowiązał się do zachowania abstynencji oraz uczestniczenia w indywidualnej terapii w Centrum Terapeutyczno-Odwykowym. Jak wynika z załączonej karty obecności, odwołujący się w terapii uczestniczy nieregularnie - w miesiącu sierpniu 2006 r. był obecny raz, we wrześniu dwa razy, w listopadzie raz; natomiast w październiku i grudniu nie był obecny. Nadto w aktach sprawy znajduje się pismo z Komendy Miejskiej Policji z dnia 3 października 2006 r., w którym udzielono informacji, iż A. B. posiada negatywną opinię -jest osobą nadużywającą alkoholu, pod wpływem którego wszczyna awantury domowe. W roku 2006 odnotowano 3 interwencje Policji zakończone pobytem B. w Pogotowiu Socjalnym. Ponadto jak wynika z pisma, prowadzona jest Niebieska Karta w związku z przemocą stosowaną przez Wnioskodawcę wobec najbliższej rodziny (znęcanie psychiczne i fizyczne). W aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 16 listopada 2006 r. pracownik socjalny również stwierdził, iż często widuje A. B. pod wpływem alkoholu. Kolegium podkreśliło, iż nie neguje, że odwołujący się jest osobą chorą, potrzebującą pomocy finansowej m.in. na zakup lekarstw, jednakże A. B. musi zdawać sobie sprawę, iż z uwagi na schorzenia winien dbać przede wszystkim o swój stan zdrowia (m.in. przestrzegać diety). Środki finansowe (otrzymywane z budżetu ośrodka pomocy społecznej) powinny być wykorzystywane zgodnie z celem. Kolegium w pełni podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że w przypadku gdy wnioskodawca nie posiada żadnego innego źródła dochodu, a istnieją dowody na to, że nadużywa alkoholu, to istnieje bardzo duże prawdopodobieństwo, że na zakup alkoholu przeznacza część zasiłku stałego. Z artykułu 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) wynika, iż organ może zmienić lub uchylić decyzję, na niekorzyść strony bez jej zgody w razie stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych. W takim przypadku może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. Kolegium odnosząc się do zarzutu odwołującego, co to trudności w realizowaniu bonów wskazało, iż z ustaleń poczynionych w organie pierwszej instancji wynika, że A.B. może realizować bony w sklepie spożywczym "[...]" przy ul. "[...]" w "[...]". Nie jest to sklep, aż tak bardzo oddalony od miejsca zamieszkania skarżącego; tym bardziej zważywszy, że jest to sklep położony dość blisko siedziby organu pierwszej instancji, gdzie skarżący pobiera wypłatę przyznawanych zasiłków finansowych. Z aktualizacji wywiadu wynika, że A.B. na leki wydaje miesięcznie około 100 zł. Organ pierwszej instancji rozstrzygając kwestię zmiany formy wypłaty świadczenia wziął ten fakt pod uwagę, bowiem kwotę 104 zł wnioskodawca będzie mógł odbierać w kasie MOPS w "[...]". A zatem zabezpieczono potrzebę zakupu niezbędnych leków. Ponadto oprócz zasiłku stałego A.B. otrzymuje pomoc w innych formach (zasiłek okresowy, celowy na zakup opału), a więc nie można zarzucić organowi pomocy społecznej, iż pozostaje obojętny wobec trudnej sytuacji podopiecznego. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył A.B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący argumentował, iż jest osobą schorowaną i choruje m. in. na cukrzycę insulinozależną. Nie jest w stanie pokryć wydatków związanych z utrzymaniem mieszkania w którym zamieszkuje. Realizacja bonów jest uciążliwa, gdyż skarżący nie jest w stanie codziennie dojeżdżać do sklepów, które oddalone są w znacznej odległości od jego miejsca zamieszkania. Wyjaśnił, iż nie może liczyć na żadną pomoc osób z którymi zamieszkuje. W miesiącu grudniu zmuszony był do realizacji wszystkich bonów jednego dnia. Wskazał, iż bonami nie można pokrywać kosztów wszystkich rachunków w związku z powyższym zmuszony był sprzedać część bonów. Podważył ustalenia zawarte w decyzji organu odwoławczego wskazujące, że pracownik socjalny widuje często skarżącego pod wpływem alkoholu co w jego ocenie jest nieprawdą i bezpodstawnym pomówieniem. Wyjaśnił, iż przy spadku glukozy we krwi sprawia wrażenie swoim wyglądem i zachowaniem jakby był pod wpływem alkoholu do utraty przytomności włącznie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Zatem usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję m. in. w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarżący kwestionuje zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zmiany sposobu wypłaty przyznanego zasiłku stałego. Mianowicie organ powołując się na art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej przyjął, iż w związku z nadużywaniem alkoholu przez skarżącego należy część przyznanego zasiłku stałego realizować w formie niepieniężnej. Art. 11 ust. 1 ustawy stanowi, iż w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. Sąd podzielił – co do zasady - stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, iż w przypadku stwierdzenia, że osoba otrzymująca świadczenia z pomocy społecznej korzysta z przyznanych środków niezgodnie z przeznaczeniem lub marnotrawi otrzymywane środki (np. przeznacza je na zakup alkoholu), organ pomocy społecznej uprawniony jest do przyznania pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. Dotyczy to także przyznania w formie niepieniężnej całości lub też części zasiłku stałego. Słusznym jest także stanowisko organów wskazujące, iż skoro skarżący nie ma innego źródła dochodu poza otrzymywanym zasiłkiem stałym, to w przypadku wykazania przez organ, iż nadużywa on alkoholu, przyjąć należy, że środki na zakup alkoholu będzie czerpał właśnie z przyznanego zasiłku stałego. Niemniej jednak zmiana formy świadczenia z pieniężnej, na niepienieżną możliwa jest jedynie w przypadku wcześniejszego ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości, iż osoba korzystająca ze świadczeń z pomocy społecznej wykorzystuje przyznane świadczenia w sposób wskazany w art. 11 ustawy o pomocy społecznej. Wskazać należy, iż przepis art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Natomiast stosownie do postanowień art. 9 kpa, organy te są obowiązane należycie i wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Art. 77 § 1 kpa obliguje zaś organy do zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z mocy art. 80 kpa organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ w niniejszej sprawie w ocenie Sądu nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, iż skarżący nadużywa alkoholu. Poza sporem pozostaje, iż skarżący musiał mieć problemy z alkoholem skoro znajdujące się w aktach sprawy wywiady środowiskowe wskazują, iż skarżący w przeprowadzonych wywiadach zobowiązywał się do zachowania trzeźwości i kontynuowania terapii w Centrum Terapeutyczno-Odwykowym. Sam fakt jednak, iż skarżący zobowiązywał się uczestniczyć w terapii odwykowej nie oznacza jeszcze, iż nadużywa on obecnie alkoholu. Organ wydając zaskarżoną decyzję oparł się piśmie Komendy Miejskiej Policji z dnia 3 października 2006r. z którego wynika, iż skarżący jest osobą nadużywającą alkoholu oraz stwierdzeniu pracownika socjalnego, który w aktualizacji wywiadu środowiskowego oświadczył, iż kilkakrotnie widział skarżącego pod wpływem alkoholu. Należy jednak pamiętać, iż pismo z dnia 3 października 2006r. choć niewątpliwie może być dowodem w sprawie nie zwalniało jednak organu od poczynienia samodzielnych ustaleń co do nadużywania alkoholu przez skarżącego. Tymczasem w istocie organ po wszczęciu postępowania w dniu 16 listopada 2006r. poza wymienionym pismem Komendy Miejskiej Policji nie prowadził postępowania dowodowego w sprawie. Niewiadomo także, czy skarżący został zapoznany z przywołanym wyżej zapisem znajdującym się w aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 16 listopada 2006r., skoro zapis ten znajduje się poniżej podpisu skarżącego. Z akt sprawy wynika, iż skarżący jest osobą chorującą na cukrzycę. Wskazuje przy tym, iż w przypadku spadku we krwi poziomu glukozy może sprawiać wrażenie osoby znajdującej się pod wpływem alkoholu do utraty przytomności włącznie. Ta okoliczność nie została także wyjaśniona. Wskazać należy, iż w postępowaniu o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej podstawowe znaczenie w ustaleniu sytuacji rodziny ma wywiad środowiskowy. Zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Niemniej jednak, obligatoryjne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w sprawie nie zwalnia organu od przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, o ile oczywiście zajdzie taka potrzeba. Jak wskazano wyżej, organ nie przeprowadził postępowania dowodowego mającego potwierdzić okoliczności przedstawione w piśmie Komendy Miejskiej Policji. Za niewystarczający dla wyjaśnienia sprawy należy uznać także zapis w aktualizacji wywiadu środowiskowego, z którego wynika, iż pracownik socjalny widział skarżącego pod wpływem alkoholu. Oczywistym jest, iż pracownik socjalny najczęściej jest dobrze zorientowany w sytuacji podopiecznego. Niemniej jednak w postępowaniu administracyjnym, w szczególności w przypadku pozbawienia lub ograniczenia uprawnień strony, okoliczności mające przemawiać na jej niekorzyść muszą być wykazane w postępowaniu dowodowym zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. 7, 77 § 1 i 80 kpa. W ocenie Sądu w sprawie dla pełnego wyjaśnienia wymienionych wyżej okoliczności zachodziła potrzeba przesłuchania w charakterze świadków osób zamieszkujących ze skarżącym na okoliczność nadużywania przez niego alkoholu, skoro skarżący wszczyna po jego spożyciu awantury domowe, co wynika ww. pisma Komendy Miejskiej Policji. Osoby te mogą potwierdzić nadużywanie przez skarżącego alkoholu. Brak jest także przeszkód, by pracownik socjalny, który wskazał, iż widział skarżącego pod wpływem alkoholu wyjaśnił dokładniej te okoliczności, w tym celu winien złożyć dodatkowe wyjaśnienia i zostać przesłuchany w charakterze świadka. Konieczność taka zachodzi w szczególności z uwagi na fakt, który podaje skarżący, iż może on sprawiać wrażenie osoby pod wpływem alkoholu ze względu na to, iż choruje na cukrzycę. W aktach sprawy winna znaleźć się także informacja, ile razy w miesiącu skarżący ma obowiązek brać udział w terapii w Centrum Terapeutyczno-Odwykowym, skoro organ powołuje się na okoliczność, iż skarżący w terapii uczestniczy nieregularnie. Wskazać należy także, iż organ naruszył art.10 ust. 1 kpa, który obliguje organ do zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, a przed zakończeniem postępowania nakazuje umożliwienie stronie wypowiedzenie się co do dowodów i materiałów sprawy. W aktach administracyjnych brak jest bowiem zawiadomienia skarżącego o zakończeniu postępowania administracyjnego. Organ ponownie rozpoznając sprawę uzupełni postępowanie dowodowe w wyżej wymienionym zakresie, a po zakończeniu postępowania zapozna skarżącego z materiałami sprawy zgodnie z art. 10 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W punkcie II wyroku na zasadzie art. 152 tejże ustawy orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.