II SA/Ol 524/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zawieszenia w obowiązkach służbowych oddala skargę. Decyzją personalną nr "[...]" z dnia 20 lutego 2009 r. Dyrektor Aresztu Śledczego zawiesił A. Z. w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy, tj. do dnia 23 maja 2009 r., z jednoczesnym zawieszeniem od najbliższego terminu płatności wypłaty 50 % należnego uposażenia. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że funkcjonariusz skierowany został na podstawie art. 38 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761, z późn. zm.) do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w celu zbadania przydatności do służby, ze szczególnym uwzględnieniem badań psychologicznych i psychiatrycznych. Na wyznaczone w dniach: 9 lipca 2008 r., 22 sierpnia 2008 r. i 21 listopada 2008 r. badania funkcjonariusz nie stawił się, w dwóch przypadkach przedstawiając zwolnienie lekarskie, zaś nieobecności w trzecim terminie nie usprawiedliwił. Powyższe stanowi, zgodnie z art. 125 ust. 3 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej, naruszenie dyscypliny służbowej. Ponadto funkcjonariusz, będąc zawieszony w czynnościach służbowych decyzją personalną nr "[...]" z dnia 29 stycznia 2009 r., został zobligowany do pozostawania w stałej dyspozycji Dyrektora. Wielokrotne próby kontaktu telefonicznego w okresie od dnia 29 stycznia 2009 r. do dnia 4 lutego 2009 r. oraz kontrola miejsca przebywania funkcjonariusza w miejscu zameldowania w dniu 31 stycznia 2009 r. i 2 lutego 2009 r. były jednak bezskuteczne co stanowi – zdaniem organu - naruszenie § 22 regulaminu w sprawie pełnienia służby przez funkcjonariusza Służby Więziennej. Organ pierwszej instancji ustalił też, że funkcjonariusz nie mieszka (w zgłoszonym temu organowi lokalu) pod adresem: "[...]", gdyż budynek ten jest przeznaczony do rozbiórki i został wysiedlony a przebywa w "[...]", przy ul. "[...]" i wbrew treści § 22 ust. 1 pkt 3 powołanego wyżej regulaminu nie poinformował o tym fakcie właściwego przełożonego w sprawach osobowych. Organ podkreślił też, że w dniu 19 lutego 2009 r. Dyrektor Aresztu Śledczego wszczął postępowanie dyscyplinarne w związku z odmową wykonania polecenia służbowego, polegającego na poddaniu się badaniom lekarskim oraz niedopełnieniem obowiązku przewidzianego w § 22 ust. 1 pkt 3 powołanego wyżej regulaminu. W związku z tym na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej możliwe było zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych, jeżeli było to celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby. Na podstawie art. 120 ust. 1 tej ustawy zawieszono od najbliższego terminu płatności wypłatę 50% należnego uposażenia. Natomiast na podstawie art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., dalej jako K.p.a.), decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, ze względu na wyjątkowo ważny interes służby. W złożonym odwołaniu, błędnie nazwanym zażaleniem, A. Z. zarzucił nieprawidłową interpretację art. 37 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, gdyż – jego zdaniem - pominięto treść ust. 1 tego artykułu. Podniósł, że nie wykazano celowości zawieszenia go w obowiązkach służbowych. Zarzucił także, że decyzję wydano z naruszeniem art. art. 7, 10 § 1, 77 i 107 § 3 K.p.a. oraz nie wykazano istnienia okoliczności faktycznej uzasadniającej nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Podniósł ponadto, że innych funkcjonariuszy organ pierwszej instancji nie kierował na badania lekarskie. Decyzją z dnia 23 marca 2009 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wywiódł, że art. 37 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej nie jest powiązany z ust. 1 tego artykułu. Oba przepisy stanowią o zawieszeniu funkcjonariusza w czynnościach służbowych, z tym że w ust. 1 przewidziano przesłanki obligatoryjnego zawieszenia funkcjonariusza, zaś w ust. 2 - fakultatywnego. W ocenie organu odwoławczego zawieszenie odwołującego się w czynnościach służbowych na podstawie art. 37 ust. 2 było zasadne i zgodne z obowiązującymi przepisami gdyż postawa strony, polegająca na odmowie wykonania polecenia służbowego mogła budzić obawy, czy w dalszym ciągu będzie on prawidłowo realizował zadania służbowe w bezpośrednim kontakcie z bronią, bez narażania na niebezpieczeństwo siebie i innych osób. Ponadto, dopuszczenie funkcjonariusza do służby w bezpośrednim kontakcie z bronią bez orzeczenia przez komisję lekarską o przydatności funkcjonariusza do pełnienia służby, godziłoby w dobro służby, jakim jest zapewnienie porządku i bezpieczeństwa w jednostce. Organ dodał też, że w myśl § 23 regulaminu z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu pełnienia służby przez funkcjonariuszy Służby Więziennej skierowany do komisji lekarskiej funkcjonariusz jest obowiązany bez zbędnej zwłoki poddać się badaniom lekarskim zleconym przez komisję lekarską. Ponadto, dyrektor jednostki, w razie potrzeby, ma prawo skierować funkcjonariusza na badania kontrolne, co jest zgodne z art. 38 powołanej wyżej ustawy. Stosownie do art. 125 ust. 3 pkt 2 tej ustawy odmowa wykonania lub niewykonanie polecenia służbowego, jest naruszeniem dyscypliny służbowej, za które funkcjonariusz ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną. Odwołujący się nie stawił się na wyznaczane trzykrotnie badania lekarskie w celu określenia przydatności do służby. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest obszerny, nie wynika z niego, aby w postępowaniu ograniczano prawa strony. Obszerna korespondencja z odwołującym się świadczy również o tym, że nie naruszono art. 10 § 1 K.p.a. Natomiast nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności było niezbędne z uwagi na zaistniałe przesłanki zawieszenia funkcjonariusza w obowiązkach służbowych. W złożonej skardze, błędnie nazwanej odwołaniem, A. Z. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu. Podniósł ponadto, że postępowanie dyscyplinarne zakończyło się wydaniem w dniu 18 marca 2009 r. decyzji o wymierzeniu kary dyscyplinarnej. Z tym dniem ustały przesłanki zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, co powinno skutkować zastosowaniem art. 162 K.p.a. w zw. z § 17 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 listopada 1996 r. w sprawie regulaminu dyscyplinarnego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. nr 135, poz. 634) i art. 120 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Zarzucił organowi pierwszej instancji niewykazanie w decyzji zaistnienia przesłanki jego zawieszenia w czynnościach służbowych. Podniósł, że błędnie ustalono stan faktyczny sprawy, gdyż organy obu instancji zarzuciły mu odmowę wykonania polecenia służbowego, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy można mówić o niewykonaniu tego polecenia. Wywiódł ponadto, że organ pierwszej instancji nie był uprawniony do kierowania go na badania lekarskie a niewykonanie przedmiotowego polecenia służbowego nie stwarzało zagrożenia dla bezpieczeństwa i porządku w jednostce. Wskazał, że posiada aktualne orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA z dnia 9 lutego 1998 r. potwierdzające jego przydatność do służby. Skarżący podał też okoliczności wskazujące, jego zdaniem, na brak możliwości wykonania badań lekarskich. Stwierdził również, że powtórnie został oskarżony o ten sam czyn, gdyż orzeczeniem o wymierzeniu kary dyscyplinarnej z dnia 24 grudnia 2008 r. został ukarany za czyn, o którym mowa w art. 125 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej. Dodał, że nie miał obowiązku przebywania w miejscu zamieszkania, ani pozostawania w stałej dyspozycji telefonicznej. Skoro nie otrzymał wezwania do przybycia do jednostki, to nie było możliwe postawienie mu zarzutu naruszenia § 22 regulaminu. Nie informował o zmianie miejsca zamieszkania, gdyż taka sytuacja nie zaistniała, zaś fakt, że budynek przy ul. "[...]" przeznaczony jest do rozbiórki nie oznacza, że skarżący w nim nie mieszka. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu powtórnego oskarżenia o ten sam czyn, wyjaśnił, że w dniu 24 grudnia 2008 r. skarżący został ukarany za odmowę wykonania polecenia służbowego polegającego na niepoddaniu się w Zespole Medycyny Pracy przy Areszcie Śledczym w dniu 13 listopada 2008 r. kontrolnym badaniom lekarskim. Wywiódł ponadto, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest zasadność zawieszenia skarżącego w obowiązkach służbowych na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Przepis ten stanowi, że funkcjonariusza można zawiesić w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo nieumyślne, ścigane z urzędu, lub postępowania dyscyplinarnego, jeżeli jest to celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby. Z treści cytowanej regulacji prawnej wynika, że ustawodawca przewidział dwa warunki niezbędne do fakultatywnego zawieszenia funkcjonariusza Służby Więziennej w czynnościach służbowych, tj. wszczęcie jednego z wymienionych w tym przepisie postępowań oraz celowość zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych ze względu na dobro postępowania lub dobro służby. Organ Służby Więziennej może zawiesić funkcjonariusza w czynnościach służbowych o ile wykaże, że spełnione zostały oba powyższe warunki. W tym celu musi wskazać, że wszczęto określone w art. 37 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej postępowanie oraz dokonać wykładni pojęć "dobro służby" lub "dobro postępowania" i odnieść je do stanu faktycznego sprawy. W rozpoznawanej sprawie postanowieniem z dnia 19 lutego 2009 r. Dyrektor Aresztu Śledczego wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącemu. W sentencji tego postanowienia podano, że został on obwiniony za przewidziane w art. 125 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej naruszenie dyscypliny służbowej, gdyż nie stawił się przed Wojewódzką Komisją Lekarską MSWiA w celu zbadania zdolności fizycznej i psychicznej do służby, nie podał aktualnego adresu zamieszkania i numeru telefonu oraz nie pozostawał w stałej dyspozycji przełożonego do spraw osobowych w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołał powyższą okoliczność. Organ ten wyjaśnił również, że pod pojęciem dobra służby rozumie zapewnienie porządku i bezpieczeństwa w jednostce. Wskazał, że naruszyłoby te wartości dopuszczenie funkcjonariusza do służby w bezpośrednim kontakcie z bronią bez orzeczenia przez komisję lekarską o przydatności funkcjonariusza do pełnienia służby, natomiast postawa skarżącego, polegająca na odmowie wykonania polecenia służbowego, w ocenie tego organu, budziła obawy, czy skarżący w dalszym ciągu będzie prawidłowo realizował zadania służbowe w bezpośrednim kontakcie z bronią, bez narażania na niebezpieczeństwo siebie i innych osób. Należy zauważyć, że decyzja podejmowana na podstawie cytowanego przepisu ma charakter uznaniowy. Decyzje tego typu podlegają kontroli sądu administracyjnego, lecz badając ich legalność Sąd ocenia zgodność z prawem tych decyzji, ale nie wnika w celowość wydania decyzji. Z tego względu kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ administracji przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Decyzja uznaniowa może być uchylona przez Sąd w wypadku stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję nie dostrzegł takich wadliwości. Przyznać należy, że z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, jaki cel miało zawieszenie skarżącego w obowiązkach służbowych, co narusza art. 107 § 3 K.p.a. Niemniej jednak uchybienie to usunął organ odwoławczy, który wykazał, że w stanie faktycznym sprawy zaistniały obie przesłanki zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych. Nie można zatem skutecznie zarzucać, że naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. przez organ pierwszej instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko w takim przypadku, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd mógłby uchylić zaskarżoną decyzję. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieuzasadnionego nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 zdanie pierwsze K.p.a., należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie organy Służby Więziennej powołały się na wyjątkowo ważny interes służby. Wprawdzie organ pierwszej instancji ograniczył się wyłącznie do wskazania tej przesłanki, lecz organ odwoławczy szerzej wyjaśnił, co należy rozumieć pod tym pojęciem w niniejszej sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przesłankę tę stanowią przydatność funkcjonariusza do służby oraz pozostawanie przez niego w dyspozycji przełożonego. Zgodzić się należy, że istnienie wątpliwości co do zdolności funkcjonariusza do pełnienia służby, szczególnie gdy funkcjonariusz ma kontakt z bronią oraz niewypełnienie obowiązków służbowych skutkujących brakiem możliwości kontaktu z funkcjonariuszem, ma znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania jednostki Służby Więziennej i jako takie stanowi przesłankę z art. 108 § 1 K.p.a. Sąd zauważa, że nieprawidłowe było nadanie decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności w jej uzasadnieniu zamiast w sentencji. Powyższe nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy tym bardziej, jeśli weźmie się pod uwagę fakt, że ostateczna decyzja jest wykonalna z mocy prawa. W postępowaniu w sprawie zawieszenia funkcjonariusza na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej istotne jest wykazanie tylko przesłanek wymienionych w tym przepisie. Powyższe powoduje, że zarzuty nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy są bezzasadne. Organy Służby Więziennej ustaliły bowiem okoliczności faktyczne konieczne do zastosowania art. 37 ust. 2 powołanej ustawy. W kontrolowanym postępowaniu nie było natomiast potrzeby badania kwestii dotyczących zasadności i prawidłowości kierowania skarżącego na badania lekarskie czy też niewykonania przez niego obowiązków służbowych polegających na pozostawaniu w dyspozycji przełożonych, w tym aktualizacji danych adresowych. W rozpoznawanej sprawie nie jest również badana okoliczności i prawidłowość wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Wszczęcie tego postępowania stanowi tylko jedną z przesłanek koniecznych do zawieszenia funkcjonariusza Służby Więziennej w obowiązkach służbowych. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 37 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Fakultatywne zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych, przewidziane w tym przepisie nie zachodzi, wbrew twierdzeniu skarżącego, tylko wówczas gdy funkcjonariusz popełni przestępstwo nieumyślne, które jednocześnie stanowi wykroczenie dyscyplinarne. Możliwość zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych zachodzi w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo nieumyślne, ścigane z urzędu lub w przypadku wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, jeżeli jest to celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby. Z treści art. 37 ust. 2 wynika wprost, że podstawą zawieszenia może być zarówno wszczęcie postępowania karnego w sprawie o określone w nim przestępstwo, jak i wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, bez względu na to, czy zarzucane przewinienie dyscyplinarne jest jednocześnie przestępstwem nieumyślnym ściganym z urzędu. Wbrew stanowisku skarżącego w stanie faktycznym sprawy nie miał zastosowania art. 162 K.p.a. W art. 162 § 1 K.p.a. przewidziano, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony (pkt 1) lub została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku (pkt 2). Natomiast § 2 art. 162 stanowi, że organ administracji publicznej, o którym mowa w § 1, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Żadna z przesłanek wymienionych w cytowanych przepisach nie zaistniała w niniejszej sprawie. Przede wszystkim fakt zakończenia postępowania dyscyplinarnego i wydania orzeczenia o wymierzeniu kary dyscyplinarnej nie powoduje, że decyzja w przedmiocie zawieszenia staje się bezprzedmiotowa. O bezprzedmiotowości postępowania można bowiem mówić, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Może to być utrata bytu prawnego przez podmiot postępowania administracyjnego, rezygnacja przez stronę z uprawnień, zmiana stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonywanie decyzji lub zmiana stanu prawnego, o ile powoduje ona skutek bezprzedmiotowości (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, str. 489 i str. 785). Wymierzenie kary dyscyplinarnej nie powoduje, że nie ma przedmiotu postępowania w sprawie zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Ponadto, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie zawieszono go w czynnościach służbowych na czas trwania postępowania dyscyplinarnego, lecz na okres trzech miesięcy, zgodnie z art. 37 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej. Niewątpliwie też nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 162 § 1 pkt 2 i w § 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.