II SA/Ol 524/13

Dnia 19 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2014 roku sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania R. K. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" z dnia "[...]" w sprawie odmowy przyznania jednorazowej pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego w celu złagodzenia szkód spowodowanych przez suszę w 2008 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", orzekł o odmowie przyznania R. K. jednorazowej pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego w celu złagodzenia szkód spowodowanych przez suszę w 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że R. K. w dniu "[...]" złożył do GOPS w "[...]" wniosek o zasiłek celowy w związku z suszą w 2008 r. We wniosku oświadczył, że jest rolnikiem i poniósł straty w gospodarstwie rolnym o powierzchni 36 ha użytków rolnych, w tym upraw rolnych o powierzchni 28,5 ha. Z protokołu oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym spowodowanych klęską suszy sporządzonego przez komisję powołaną przez Wojewodę wynika, że szkody wystąpiły w owsie na powierzchni 4,00 ha w wysokości 50%; miesz. zbożowej 4,00 ha w wysokości 50%; życie oz. 8,50% w wysokości 30%. Łączna powierzchnia, na której wystąpiły szkody wynosi 16,5 ha, natomiast powierzchnia użytków rolnych w gospodarstwie wynosi 29,99 ha. W gospodarstwie rolnym szacowanie zakresu i wysokości szkód zostało przeprowadzone przez komisję powołaną zarządzeniem Wojewody Nr "[...]" w dniu "[...]", co R. K. potwierdził swoim podpisem. Z przesłuchania w dnia "[...]" w charakterze świadka członka w/w Komisji wynika, że "protokół z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym R. K. obejmuje wszystkie jego uprawy jakie podlegały wykazaniu - spisaniu przy szacowaniu szkód. Protokół został sporządzony komisyjnie i zgodnie z obowiązującymi przepisami". Organ wskazał, że z przedstawionego zaświadczenia wydanego przez Wójta Gminy "[...]" wynika, że R. K. posiada gospodarstwo rolne o ogólnej powierzchni 29,9901 ha, w tym 28,8901 ha użytków rolnych. Natomiast w protokole szkód ilość użytków rolnych wykazano 29,99 ha. Z wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008 złożonego do Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa zgłoszono do dopłat 27,01 ha upraw. Wyliczenie procentowe strat powstałych w gospodarstwie rolnym ustalono na podstawie posiadanych dokumentów: - protokół przesłuchania członka komisji szacującej straty, - protokół Komisji stwierdzający następujący zakres i wysokość szkód: owies - 50% na powierzchni 4,00 ha, mieszanka zbożowa - 50% na powierzchni 4,00 ha, żyto ozime - 30 % na powierzchni 8,5 ha - [(4,Oha*50%)+(4,Oha*50%)+(8,5ha*30%)] : 28,50 ha = 22,982 % - powierzchnia upraw rolnych wykazana we wniosku [(4,Oha*50%)+(4,Oha*50%)+(8,5ha*30%)] : 29,99 ha = 21,84% - powierzchnia upraw rolnych wykazana w zaświadczeniu z urzędu gminy [(4,Oha*50%)+(4,Oha*50%)+(8,5ha*30%)] : 27,01 ha = 24,25 % - powierzchnia upraw rolnych wykazana we wniosku o dopłaty. Jak wynika z powyższego szkody w uprawach rolnych spowodowane przez suszę w gospodarstwie rolnym nie przekroczyły 30% strat. Organ stwierdził, iż zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1070) średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym ustala się na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez Wojewodę (członkowie komisji sporządzili protokół na podstawie oględzin pól, których prawdziwość dokonanych oględzin komisji rolnik potwierdził podpisem pod protokołem) - regulacja taka nie pozwala na weryfikację ustaleń komisji w kwestii oszacowania wysokości strat w poszczególnych uprawach rolnych, a organ orzekający nie ma kompetencji do zmiany ustaleń komisji dokonującej szacunku strat. Nie jest to możliwe ze względu na specyfikę produkcji rolnej, która z natury rzeczy jest produkcją sezonową a dokonanie oceny polowej stanu uprawianych roślin nie może się odbyć w dowolnym terminie, np. po zbiorze plonów. Jednocześnie R. K. nie przedstawił żadnych dokumentów, które potwierdzałyby większe straty niż ustaliła komisja. W odwołaniu od powyższej decyzji R. K. wniósł o jej uchylenie i przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego w kwocie 1000 zł wraz z odsetkami. Wyraził swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia i wyjaśnił, że szkody w gospodarstwie rolnym wyniosły znacznie więcej niż oszacowała komisja. Ponadto komisja oceniając straty nie brała pod uwagę wszystkich upraw w gospodarstwie. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Argumentowało m.in., że ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, iż R. K. jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu w pełnym zakresie (oświadczenie wnioskodawcy). We wniosku podał on, że prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni 36,00 ha, w tym upraw rolnych o powierzchni 28,5 ha. Z zaświadczenia wydanego przez Wójta Gminy "[...]" wynika, że R. K. posiada gospodarstwo rolne o ogólnej powierzchni 29,9901 ha, w tym 28,8901 ha użytków rolnych. Z wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008 złożonego do Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa zgłoszono do dopłat 27,01 ha upraw. Dowodem w niniejszej sprawie jest protokół sporządzony w dniu "[...]" przez komisję powołaną przez Wojewodę zarządzeniem nr "[...]" z dnia "[...]" do oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej spowodowanych klęską suszy. W protokole tym ilość użytków rolnych wykazano 29,99 ha. Zgodnie z tym protokołem szkody w gospodarstwie R. K. w związku z suszą wystąpiły w następujących uprawach: owies - 50% na powierzchni 4,00 ha, mieszanka zbożowa - 50% na powierzchni 4,00 ha, żyto ozime - 30% na powierzchni 8,5 ha. Ogólna powierzchnia upraw objętych szacowaniem wyniosła zatem 16,5 ha. Odnośnie pozostałej powierzchni upraw, protokół nie zawiera danych o wysokości szkód. Brak w protokole pełnych danych o wysokości szkód w uprawach niewątpliwie stanowi wadę tego protokołu. Wada ta jednak, wobec przesłuchania członka komisji szacującej straty, została naprawiona. Z przesłuchania bowiem członka komisji szacującej straty wynika, że "protokół z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym R. K. obejmuje wszystkie uprawy jakie podlegały wykazaniu - spisaniu przy szacowaniu szkód. Protokół został sporządzony komisyjnie i zgodnie z obowiązującymi przepisami". Jeżeli zatem na pozostałej powierzchni upraw nie wystąpiły szkody, to wysokość szkód na całej powierzchni upraw była niższa niż 30 %. Tym samym w danym wypadku nie został spełniony jeden z koniecznych warunków, od których uzależnione jest przyznanie zasiłku celowego. Skargę na decyzje Kolegium wniósł do tut. Sądu R. K. żądając jej uchylenia, jak też uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz nakazanie organowi wypłaty należnego zasiłku wraz z odsetkami, ewentualnie uchylenie decyzji odwoławczej i przekazanie Kolegium sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, jak też naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. rozporządzenia z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. Wskazał m.in., że decyzja Kolegium narusza jego interes prywatny, została wydana w oparciu o nierzetelny i sfałszowany materiał dowodowy. Powstałe szkody zostały źle oszacowane, albowiem więcej niż 30% jego upraw zostało dotknięte klęską suszy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2014 r., poz. 1647) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola ta wykaże, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały one podniesione w skardze. Wskazać należy także, iż Sąd nie dokonuje własnych ustaleń w sprawie, bowiem stan faktyczny sprawy Sąd ocenia na podstawie akt sprawy administracyjnej - art. 133 § 1 p.p.s.a. W tym miejscu wyjaśnić pozostaje także skarżącemu, iż z uwagi na zakres kontroli legalności skarżonego aktu Sąd nie posiada żadnych instrumentów, które upoważniałyby do wydawania rozstrzygnięć potwierdzających uprawnienia do skorzystania z pomocy w związku z klęską suszy, jaka miała miejsce w 2008 r., czy też nakazanie organowi wypłaty zasiłku. W pierwszej kolejności wyjaśnić pozostaje, iż Sąd w rozpoznawanej sprawie nie stwierdził wyżej wskazanych naruszeń prawa, jak również wniesiona skarga nie zawiera zarzutów, które w świetle przepisów prawa i zgromadzonego materiału dowodowego zasługiwałyby na uwzględnienie, wobec czego skargę oddalił. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie zasiłku celowego w związku z suszą w 2008 r. Zgodnie z treścią § 1, 2 i 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1070), wydanego na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2008 r. Dz. U. Nr 115, poz. 728, ze zm.), w rozporządzeniu tym określone zostały szczegółowe warunki udzielania pomocy społecznej rodzinom rolniczym, których gospodarstwa rolne zostały dotknięte suszą lub huraganem w 2008 r. Zgodnie z § 2 cytowanego rozporządzenia pomocy tej udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli: 1 - co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który jest objęty tym ubezpieczeniem w pełnym zakresie, 2 - szkody spowodowane przez suszę lub huragan zostały oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu i kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 77, poz. 514, ze zm.), 3 - szkody w uprawach rolnych spowodowane przez suszę wynoszą średnio powyżej 30 % w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym. Pomoc ta jest udzielana jednorazowo, w formie zasiłku celowego przyznawanego na zasadach określonych w art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez kierownika ośrodka pomocy społecznej, który działa z upoważnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. pomocy udziela się na wniosek osoby zainteresowanej złożony do kierownika ośrodka pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy. Po wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pomocy kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r., w sprawie szczegółowego zakresu i kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji - przekazanego przez wojewodę za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W rozpatrywanej sprawie organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji stanęły na stanowisku, że skarżący nie spełnili jednej z przesłanek uprawniającej do otrzymania wnioskowanej pomocy, gdyż szkody spowodowane przez suszę w jego gospodarstwie, nie przekroczyły średnio ustawowych 30 %. Wprawdzie brzmienie przepisu § 2 pkt 3 omawianego rozporządzenia nie wynika jednoznaczne w stosunku do jakiej powierzchni powinna być obliczana skala średnich strat w gospodarstwie, to jednak rozwiązania należy szukać w przepisie § 4 ust. 2 tego rozporządzenia. Z brzmienia tego przepisu można wnioskować, że podstawą do obliczenia średniej szkody powinny być dane zawarte w protokole z oszacowania szkód sporządzonym przez komisję powołaną na podstawie odrębnych przepisów. Wobec powyższych wskazań dane przyjmowane do ustalenia średniej wysokości szkód powinny być zaczerpnięte z takiego protokołu. Organ ustalając istnienie przesłanek do wypłaty świadczenia z tytułu powstania szkody spowodowanej przez suszę albo huragan zobowiązany jest zatem kierować się wyłącznie danymi o powierzchni tych upraw rolnych, na których poniesiono szkody oszacowane przez komisję. Do ustalenia średniej nie można natomiast przyjąć powierzchni tych użytków rolnych, na których komisja nie dokonała wyszacowania. Zsumowanie powierzchni wszystkich nieruchomości znajdujących się w posiadaniu rolnika jest niezbędne na potrzeby tego postępowania jedynie dla ustalenia, czy prowadzi on gospodarstwo rolne w rozumieniu ustawy o podatku rolnym, generalnie więc po to, by ustalić, czy jest właścicielem lub posiadaczem gruntów o powierzchni ponad 1ha lub hektara przeliczeniowego, a zatem czy w sprawie istnieje przesłanka o jakiej mowa w § 2 pkt 1 rozporządzenia. Zupełnie jednak odrębną kwestią jest ustalenie powierzchni upraw rolnych w gospodarstwie danego rolnika i procentowe wyliczenie strat spowodowanych suszą. Stąd też określając średnią wysokość strat poniesionych przez rolnika, organ powinien odnieść dane zawarte w protokole komisji do obszaru tych upraw, na których szkody wystąpiły i zostały stwierdzone faktycznie w protokole. Przeciwna interpretacja przepisu § 2 pkt 3 rozporządzenia sprzeciwiałaby się istocie świadczenia oraz dyspozycji przepisu art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Zgodnie z cytowanymi przepisami organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Powyższe ma służyć załatwieniu sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zaznaczyć przy tym należy, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy potrzebna okoliczność została udowodniona. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy, złożonego przez skarżącego wniosku o zasiłek celowy oraz z protokołu z dnia "[...]" z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym spowodowanych klęską suszy sporządzonego przez komisję powołaną przez Wojewodę wynika, że użytki rolne w gospodarstwie R. K. wynoszą 29,99 ha. Ponadto, z powyższego protokołu wynika, że szkody w gospodarstwie R. K. w związku z suszą wystąpiły w następujących uprawach: owies - 50% na powierzchni 4,00 ha, mieszanka zbożowa - 50% na powierzchni 4,00 ha, żyto ozime - 30% na powierzchni 8,5 ha. Ogólna powierzchnia upraw objętych szacowaniem wyniosła zatem 16,5 ha. Wysokość szkód, jak i powierzchnię upraw rolnych skarżący potwierdził własnoręcznym podpisem (v. wniosek o zasiłek celowy oraz protokół z dnia 18 czerwca 2008 r.). Ustalając zatem wysokość strat - [(4,0ha*50%)+(4,0ha*50%)+(8,5ha*30%)] : 29,99 ha = 21,84%, zasadnie przyjęły organy, że wielkość strat należy ustalić jako sumę strat w poszczególnych uprawach w stosunku do całkowitej powierzchni upraw rolnych ustalonych w oparciu o wiarygodne dowody, a w konsekwencji prawidłowo ustaliły, że wysokość szkód na całej powierzchni upraw była niższa niż 30 %. W tym miejscu wskazać pozostaje także, iż w tej sprawie organy orzekające nie naruszyły zasady legalizmu, bowiem właśnie z uwagi na zapis art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działały na podstawie przepisów prawa. Odmówiły przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na brak spełnienia po stronie skarżącego jednej z obligatoryjnych przesłanek, o której mowa w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów. W tej sprawie nie może być mowy również o naruszeniu przez organy orzekające w sprawie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony, gdyż zgodnie z art. 7 k.p.a. organy podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponieważ w rzeczonej sprawie jednoznacznie ustalono wszystkie istotne okoliczności sprawy, których skarżący nie kwestionował, potwierdzając je w swoim wniosku i podpisując protokół oszacowania zakresu i wysokości szkód, nie sposób uznać, że organy działały z naruszeniem prawa bez wszechstronnego wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych. Skarżący pomimo, iż w złożonej skardze zarzuca organom naruszenie zasad postępowania administracyjnego, to faktycznie zmierza do zakwestionowania wykładni przepisu prawa § 2 rozporządzenia Rady Ministrów i przyjęcia takiej wykładni tego przepisu, która miałaby umożliwić objęcie skarżącego pomocą z tytułu suszy w jego gospodarstwie. Na marginesie należy także wyjaśnić, iż wobec zapisów powołanego rozporządzenia nie było wolą prawodawcy objęcie pomocą państwa wszystkich rolników, którzy ucierpieli w wyniku suszy czy huraganu w 2008 r. Zapisy rozporządzenia Rady Ministrów wskazują, iż w zamyśle prawodawcy było skierowanie pomocy w formie zasiłku celowego do tych spośród rolników, których susza dotknęła w największym stopniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest uzasadniona i nie podlega uwzględnieniu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.