II SA/Ol 526/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi U. Ł. na decyzję Inspektora z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Inspektora na rzecz skarżącej U. Ł. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) decyzją z dnia [...] nakazał U.Ł. rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej konstrukcji drewnianej na działce nr [...] obr. P. gm. M., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 48 ust. 4 w związku z ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 290, ze zm.) dalej jako: pr.bud. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [...] obr. P., stanowiącej własność U. i R. Ł. ustalono, że na przedmiotowej działce usytuowany jest budynek rekreacji indywidualnej konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym o wymiarach 9,5 m x 6,0 m. Współwłaścicielka działki i jednocześnie inwestor – U.Ł. (dalej jako skarżąca) oświadczyła, że obiekt został wybudowany w latach 2005-2006 bez uzyskania pozwolenia na budowę czy dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. W ramach procedury legalizacyjnej na skarżącą został nałożony obowiązek przedstawienia dokumentów dotyczących przedmiotowego budynku, m.in. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Pismem z dnia 5 sierpnia 2016r. Wójt Gminy poinformował PINB, że decyzją z dnia [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi U. i R.Ł. na powyższą decyzję, prawomocnym wyrokiem z dnia 19 listopada 2015r., sygn. akt II SA/Ol 991/15 oddalił skargę. W tej sytuacji PINB uznał, że inwestor do dnia wydania decyzji nie wykonał ciążących na nim obowiązków. Ponadto wykonanie tych obowiązków jest niemożliwe, gdyż przedmiotowy budynek rekreacji indywidualnej jest sprzeczny z ustaleniami będącej w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie zarzucając naruszenie: - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 23, ze zm.) zwanej dalej: k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego; - art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się organu do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa; - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie czy skarżąca wykonała właściwie ciążący na niej obowiązek wynikający z art. 48 ust. 2 pr.bud. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB) decyzją z dnia [...], nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i nakazał skarżącej rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach 9,5 m x 6,0 m wraz z dobudowaną konstrukcją drewnianą o wymiarach 5,10 m x 2,70 m na działce nr [...] obr. P. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżąca zrealizowała samowolnie obiekt budowlany w postaci budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy 57 m2 na przedmiotowej działce. Budowa takiego obiektu nie mieści się w katalogu zamkniętym obiektów budowlanych wymienionych w art. 29 pr.bud., zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę. W tej sytuacji organ I instancji prawidłowo wdrożył procedurę legalizacyjną w trybie art. 48 pr.bud. Organ odwoławczy jednocześnie wyjaśnił, że odmowa ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji przez Wójta Gminy decyzją z dnia [...] zamyka możliwość przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. W konsekwencji nieprzedłożenie kompletnej dokumentacji w wyznaczonym terminie skutkuje koniecznością zastosowania normy z art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 pr.bud., tj. nakazem rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. WINB wskazał również, że z akt sprawy wynika, iż inwestor pomimo wstrzymania przez organ I instancji postanowieniem z dnia [...] prowadzenia robót budowlanych rozpoczął jesienią 2016r. rozbudowę przedmiotowego obiektu o pomieszczenie o wymiarach 5,10 m x 2,70 m, które według oświadczenia inwestora ma pełnić funkcję gospodarczą. W tej sytuacji doszło również do naruszenia art. 50a pkt 1 pr.bud. Zdaniem WINB, niezasadnym byłoby prowadzenie odrębnego postępowania administracyjnego w stosunku do powstałej rozbudowy. Dlatego wydając decyzję organ odwoławczy dodał do podstawy prawnej art. 50a pkt 1 pr.bud. i objął zakresem rozbiórki również rozbudowaną część obiektu. Na powyższą decyzję U.Ł. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, w tym zmierzających do ustalenia kręgu adresatów zaskarżonej decyzji, a także nieustalenia szczegółowego zakresu dalszych prac budowlanych prowadzonych w 2016 r., w tym ustalenia kto był inwestorem wykonanych prac; - art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu adresatów zaskarżonej decyzji; - art. 48 ust. 1 i art. 50a ust. 1 pr.bud., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy nie ustalono prawidłowo, kto jest inwestorem wykonanych prac, jak również bez przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego odnośnie prac wykonanych w 2016r. związanych z konstrukcją drewnianą o wymiarach 5,10mx2,70 m. W uzasadnieniu wskazano, że adresatem skarżonej decyzji jest jedynie skarżąca, podczas gdy nieruchomość należy do majątku wspólnego małżonków tj. skarżącej i jej męża R.Ł. Nieprawidłowe ustalenie adresatów zaskarżonej decyzji skutkuje niemożnością jej wykonania. Nadto organ nie ustalił, kto jest inwestorem wykonanej w 2016r. konstrukcji drewnianej o wymiarach 5,10 m x 2,70 m. Nie dokonał również ustaleń odnośnie możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego określonego w art. 48-49b pr.bud. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wyjaśnił, że w toku postępowania ustalono, iż inwestorem jest skarżąca. Skarżąca, ani drugi współwłaściciel nie kwestionowali tych ustaleń, natomiast nakaz rozbiórki kierowany jest do inwestora samowoli budowlanej. WINB wyjaśnił również, że konstrukcja drewniana o wymiarach 5,10 m x 2,70 m jest rozbudową obiektu o pomieszczenie i stanowi jeden obiekt. Została ona wykonana mimo wstrzymania przez organ I instancji prowadzenia robót budowlanych postanowieniem z dnia [...]. WINB wskazał, że samo naruszenie art. 50a pr.bud. może stanowić podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1369, ze zm) zwanej: p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty. Zaskarżoną decyzją WINB uchylił decyzję organu I instancji w całości i nakazał skarżącej rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach 9,5 m x 6,0 m wraz z dobudowaną konstrukcją drewnianą o wymiarach 5,10 m x 2,70 m na działce nr [...] obr. P. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że roboty budowlane objęte nakazem rozbiórki zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Sama skarżąca przyznała, że obiekt został wybudowany bez uzyskania pozwolenia na budowę czy dokonania zgłoszenia właściwemu organowi (k. 19 akt adm. organu I instancji). W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego zobowiązane były do wszczęcia z urzędu postępowania mającego na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem. W tej sprawie prawidłowo przyjęto, że zastosowanie winny mieć przepisy art. 48 pr.bud. Na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 pr.bud., właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Komentowany artykuł może znaleźć zastosowanie zarówno do sytuacji, w której obiekt budowlany został już wybudowany, jak i do sytuacji, w której obiekt budowlany jest jeszcze w trakcie takiej budowy. Przesłanką wszczęcia postępowania z art. 48 pr.bud. jest w każdym przypadku brak ważnego i wymaganego prawem - w momencie trwania budowy - pozwolenia. W niniejszej sprawie skarżąca nie uzyskała wymaganego prawem pozwolenia na budowę wykonanego budynku rekreacji indywidualnej. Należy zauważyć, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów prawa budowlanego. Dlatego też należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez przepisy, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i to tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. W każdym jednak przypadku przed podjęciem decyzji nakazującej rozbiórkę organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do szczególnie starannego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011r., sygn. II OSK 1416/10, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: w CBOSA). Z art. 52 pr.bud. wynika, że obowiązek dokonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 pr.bud., może być nałożony na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W orzecznictwie przyjęto, że obowiązki nakładane w oparciu o powyższy przepis, w pierwszej kolejności powinny być nakładane na inwestora jako bezpośredniego sprawcę mniejszych bądź większych naruszeń prawa, potocznie określanych jako samowole budowlane. Pogląd ten niewątpliwie jest słuszny, jednak należy zauważyć, że czynności nakazywane w decyzjach, o których mowa w art. 52 pr.bud. mieszczą się w pojęciu robót budowlanych (art. 3 pkt 7 pr.bud.). W związku z tym do wykonywania robót budowlanych niezbędne jest prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 pr.bud. Zatem organ nadzoru budowlanego, chcąc skutecznie wydać decyzję w oparciu o przepis art. 48 pr.bud., powinien adresatem tej decyzji uczynić ten podmiot, który w chwili wydania decyzji posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przeciwnym razie decyzja taka będzie niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Natomiast takim podmiotem, który posiada zawsze prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest właściciel nieruchomości. Nie można też wykluczyć w niektórych przypadkach nałożenia obowiązku rozbiórki solidarnie na właściciela nieruchomości i inwestora (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2014 r., II OSK 1090/13, dostępny w CBOSA). W rzeczonej sprawie decyzja o nakazie rozbiórki została skierowana jedynie do skarżącej, będącej zarazem inwestorem, jak i współwłaścicielem nieruchomości, na której wykonano samowolę budowlaną. Drugim współwłaścicielem nieruchomości jest mąż skarżącej, jednak na niego nie zostały nałożone żadne obowiązki w zakresie rozbiórki samowolnie wykonanego budynku rekreacji indywidualnej. Tymczasem nie można zapominać, że to właściciele ponoszą odpowiedzialność za stan nieruchomości. Ponadto z protokołu z dnia 10 kwietnia 2017r. wynika, że mąż skarżącej jesienią 2016r. rozpoczął rozbudowę przedmiotowego obiektu o dodatkowe pomieszczenie gospodarcze o wymiarach 5,10 m x 2,70 m. W tej sytuacji, wobec powziętej wiedzy, iż inwestorami budynku rekreacji indywidualnej (rok budowy 2005-2006) wraz z przybudówką, której realizację rozpoczęto w 2016r. byli oboje małżonkowie tj. U. i R.Ł., będący jednocześnie współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] P., gm. M., błędnie organ odwoławczy decyzję o nakazie rozbiórki obiektu rekreacji skierował jedynie wobec jednego ze współwłaścicieli tj. U.Ł. Tymczasem decyzja ta, jak wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, winna być wydana w stosunku do obojga współwłaścicieli, jako adresatów obowiązków wynikających z decyzji. Niezasadne są natomiast pozostają zarzuty skargi dotyczące braku przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego odnośnie prac wykonanych w 2016r. a związanych z rozbudowę przedmiotowego obiektu o dodatkowe pomieszczenie o wymiarach 5,10m x 2,70m. Należy podkreślić, że w trakcie postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 48 pr.bud., PINB w dniu [...] wydał postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przez skarżącą przy budowie przedmiotowego obiektu i nałożył określone obowiązki, m.in. przedstawienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Pomimo wydania przez organ I instancji postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych w trakcie procedury legalizacyjnej, jesienią 2016r. rozpoczęto rozbudowę przedmiotowego obiektu o dodatkowe pomieszczenie gospodarcze o ww. wymiarach. Stosownie zaś do treści art. 50a pkt 1 pr.bud. właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Celem przepisu art. 50a pkt 1 pr.bud. jest przerwanie tzw. "spirali" nielegalnych działań inwestora, który pomimo, że pierwotnie realizował inwestycję niezgodnie z prawem i działania te kwalifikowały się do legalizacji, w dalszym ciągu podejmuje nielegalne działania. Cel tego przepisu wynika wprost z projektu ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. W uzasadnieniu tego projektu ustawodawca wskazał, że w związku z licznymi przypadkami ignorowania przez inwestorów nakazów wstrzymania budowy, dodano art. 50a, obligujący organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę robót budowlanych wykonanych po ich wstrzymaniu albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (por. Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 493) por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2016r., sygn. II OSK 2821/14, dostępny CBOSA. Skoro zatem właściciele nieruchomości, na której została zrealizowana samowola budowlana, w dalszym ciągu podejmują działania niezgodne z prawem i rozbudowują przedmiotowy obiekt, pomimo braku pozwolenia na budowę, należało również orzec nakaz rozbiórki odnośnie do powstałego w 2016r. pomieszczenia o wymiarach 5,10 m x 2,70 m. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy prawidłowo wyda decyzję o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu na działce nr [...] obr. P. wraz z dokonaną dobudową kolejnego pomieszczenia w stosunku do obojga współwłaścicieli działki. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.