II SA/Ol 526/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Aresztu Śledczego (organ I instancji) odmówił wnioskodawcy W. S. (strona, skarżący) udostępnienia informacji publicznej w postaci numerycznego znaku identyfikacyjnego, którym posługiwał się wychowawca działu penitencjarnego pełniący służbę w oddziale II Aresztu Śledczego w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 1 czerwca 2019 r.. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że wyrokiem z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/OL 68/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zobowiązał Dyrektora Aresztu Śledczego do rozpoznania wniosku W. S. z dnia 3 lipca 2020 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w postaci numerycznego znaku identyfikacyjnego, którym posługiwał się wychowawca działu penitencjarnego pełniący służbę w oddziale II Aresztu Śledczego w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 1 czerwca 2019 r. Mając na uwadze powyższe orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2021 r. organ przyjął, że żądana informacja w postaci numerycznego znaku identyfikacyjnego, którym posługiwał się wychowawca działu penitencjarnego pełniący służbę w oddziale II Aresztu Śledczego w okresie od 1 stycznia 20219 r. do 1 czerwca 2019 r. jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie Sąd nie rozstrzygnął w postępowaniu prowadzonym w związku ze skargą na bezczynność organu w zakresie ewentualnej odmowy przez organ stosowną decyzją udostępnienia żądanej informacji przez wnioskodawcę, pozostawiając to zagadnienie odrębnemu postępowaniu - zgodnie z art. 16 ust. 2 i art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie organu należało bezwzględnie odmówić wnioskodawcy jako osobie pozbawionej wolności żądanych danych. Dane numeryczne funkcjonariuszy i pracowników jednostki penitencjarnej identyfikują bowiem funkcjonariuszy (obok imienia i nazwiska), a nawet są ściśle związane z imieniem i nazwiskiem funkcjonariusza. Służą one wyłącznie na potrzeby odbywania służby i wykonywania codziennych obowiązków w służbie, wykonywania poleceń służbowych, identyfikacji wewnątrz służby, również podczas poruszania się po jednostce penitencjarnej. Ze względu na specyfikę służby, zagrożenia wynikające z pełnienia służby w szczególnym środowisku pracy, stały kontakt z osobami pozbawionymi wolności, ustawodawca przyjął przepis szczególny (art. 24b ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej), chroniący dane osobowe funkcjonariuszy służby więziennej. W związku z tym, że wnioskodawca jest osobą pozbawioną wolności, a żądane przez niego informacje dotyczyły danych osobowych funkcjonariusza Aresztu Śledczego, wykonującego obowiązki służbowe w szczególnych okolicznościach i warunkach służby, należało odmówić udostępnienia żądanych informacji zawartych we wniosku W. S. z dnia 3 lipca 2020 r. Pismem z dnia 13 kwietnia 2021 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego. W odwołaniu skarżący podniósł, iż zaskarżona decyzja organu została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, bowiem uzasadnienie decyzji z dnia "[...]" nie zawiera imienia i nazwiska osoby, która zajęła stanowiska w toku postępowania. Ponadto skarżący wskazał, że jest niezadowolony z wydanej decyzji organu w przedmiotowej sprawie, gdyż w ocenie skarżącego decyzja zawiera niezgodne ze stanem faktycznym informacje. Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej (organ odwoławczy) decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że należy zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonej decyzji z dnia "[...]" Dyrektora Aresztu Śledczego, z którego wynika, że dane numeryczne funkcjonariuszy i pracowników jednostki penitencjarnej identyfikują funkcjonariuszy (obok imienia i nazwiska), a nawet są ściśle związane z imieniem i nazwiskiem funkcjonariusza i służą one wyłącznie na potrzeby odbywania służby i wykonywania codziennych obowiązków w służbie, wykonywania poleceń służbowych, identyfikacji wewnątrz służby, również podczas poruszania się po jednostce penitencjarnej. Niewątpliwie zaś dane numeryczne pozwalają zidentyfikować funkcjonariusza w połączeniu tegoż numeru z imieniem i nazwiskiem przypisanym do numeru, stąd też należy traktować je jako dane osobowe funkcjonariusza służby więziennej. Dane te w ocenie organu, ze względu na szczególną ochronę wyrażoną w ustawie o Służbie Więziennej, nie podlegają udostępnieniu osobom pozbawionym wolności jako dane osobowe funkcjonariuszy i pracowników Służby Więziennej. W związku zatem z tym, że strona jest osobą pozbawioną wolności, a żądane dane dotyczyły danych osobowych funkcjonariusza Aresztu Śledczego, wykonującego obowiązki służbowe w szczególnych okolicznościach i warunkach służby, odmowa udostępnienia żądanych informacji jest zasadna. Skargę na decyzję organu odwoławczego wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego poprzez całkowite pominięcie okoliczności, że osoba (wychowawca działu penitencjarnego pełniący służbę w oddziale II Aresztu Śledczego w okresie 01.01.2019 r. do 01.06.2019 r.), znajduje się na zaopatrzeniu emerytalnym i nie ma przypisanego numerycznego znaku identyfikacyjnego, którym mogłaby się posługiwać, w związku z tym nie jest funkcjonariuszem ani pracownikiem Służby Więziennej w myśl przepisu art. 24 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej z dnia 9 kwietnia 2010 r., co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnej odmowy udzielenia skarżącemu żądanej informacji publicznej; 2) art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia "[...]" o odmowie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i wydanie przez organ orzeczenia co do istoty sprawy; 3) art. 8 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na odstąpieniu przez organ, bez uzasadnionej przyczyny, od utrwalonej praktyki rozstrzygnięcia spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym albowiem organ uznając, że informacja, o którą zwrócił się skarżący, jest informacją publiczną zawierającą dane, które ze względu na szczególna ochronę wyrażoną w ustawie o Służbie Więziennej, nie podlegają udostępnieniu osobom pozbawionym wolności, jako dane osobowe funkcjonariuszy i pracowników Służby Więziennej, określone również jako dobro pracownika podlegające ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym organ działał w sprawie w sposób rażąco sprzeczny i odmienny niż w przypadku wniosku o udzielenie informacji publicznej, złożonego przez skarżącego w sprawie o numerze "[...]" (pismo z dnia 11 grudnia 2019 r.); 4) naruszenie art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na nie zawarciu przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia "[...]" o odmowie udostępnienia informacji publicznej, imion i nazwisk osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i uznając zarzuty zaprezentowane w skardze za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy ppsa, jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Udostępnianie zaś informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, u.d.i.p. (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, j.t.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie do art. 13 ust. 2 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ustawy). Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002r., II SAB 289/02). W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002r., II SA/Lu 507/02). Przede wszystkim należy wskazać, że w wydanym na skutek skargi skarżącego wyroku WSA w Olsztynie z dnia 9 lutego 2021 r., II SAB/Ol 68/20, Sąd rozstrzygnął jednoznacznie, że numer identyfikacyjny funkcjonariusza, udostępnienia którego domaga się skarżący, jest niewątpliwie związany z realizacją powierzonych mu zadań publicznych i w związku z tym stanowi informację publiczną. Organ rozpatrzył natomiast na gruncie niniejszej sprawy wniosek strony skarżącej w ten sposób, że wydał decyzję, w której rozstrzygnął o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji. Powołał się na zaistnienie przesłanki negatywnej jej udzielenia w postaci ochrony prywatności. Zgodnie z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. ograniczenie wskazane w zdaniu pierwszym tego przepisu nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Trzeba mieć na uwadze, że nawet ustalenie, iż dana informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną lub mającej związek z pełnieniem takiej funkcji, nie powoduje, że wszelkie informacje prywatne odnoszące się do takiej osoby będą mogły zostać udostępnione. Informacje odnoszące się do prywatności osoby fizycznej nie mające związku z pełnieniem powierzonej funkcji podlegają właściwej ochronie. Jednakże kwestia związku danej informacji ze sferą prywatności osoby fizycznej i powierzonej jej funkcji publicznej, obliguje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, do ustalenia wpływu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej na prywatność osoby fizycznej i jej związku z powierzoną jej funkcją publiczną. Tylko bowiem wzgląd na te wartości daje podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej. W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze specyficzną sytuacją, ponieważ dane numeryczne funkcjonariuszy i pracowników jednostki penitencjarnej identyfikują funkcjonariuszy (obok imienia i nazwiska), a nawet są ściśle związane z imieniem i nazwiskiem funkcjonariusza i służą one wyłącznie na potrzeby odbywania służby i wykonywania codziennych obowiązków w służbie, wykonywania poleceń służbowych, identyfikacji wewnątrz służby, także podczas poruszania się po jednostce penitencjarnej. Tym samym, jak słusznie wskazały organy, dane numeryczne pozwalają zidentyfikować funkcjonariusza w połączeniu tego numeru z imieniem i nazwiskiem przypisanym do numeru, stąd też należy traktować je jako dane osobowe funkcjonariusza służby więziennej. Trzeba mieć też na uwadze, że zgodnie z art. 24 b ust. 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 848 t. j.) informacji dotyczących danych osobowych funkcjonariuszy oraz pracowników nie udziela się na wniosek osób pozbawionych wolności lub innych podmiotów. Jest to przepis szczególny, który ma pierwszeństwo przed ogólnymi zasadami udostępniania informacji publicznej zawartymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wskazuje on jednoznacznie, że nie można udostępniać informacji dotyczących danych osobowych funkcjonariuszy oraz pracowników, a niewątpliwie numeryczny znak identyfikacyjny funkcjonariusza należy do tego typu informacji, ponieważ poprzez niego możliwe jest zidentyfikowanie określonego funkcjonariusza. Dla rozpatrzenia tego typu wniosków ogromne znaczenie ma specyfika służby funkcjonariuszy i pracowników zakładów penitencjarnych, którzy funkcjonują w warunkach pewnego zagrożenia i mogą być narażeni na negatywne zachowania ze strony osadzonych. Stąd właśnie ta szczególna regulacja art. 24 b ust. 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej. Nie ma przy tym znaczenia to, czy dany funkcjonariusz pozostaje w służbie czynnej, czy też jest już na emeryturze. Istotne jest to, że potencjalny stan zagrożenia ze strony osób, z którymi miał do czynienia podczas służby, może cały czas występować. Nie trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, że osoba osadzona, mająca negatywny stosunek do takiego funkcjonariusza, mogłaby potencjalnie wykorzystać jego dane – takie jak numeryczny znak identyfikacyjny, żeby go zidentyfikować, a to może powodować już dla niego potencjalne zagrożenie. Dlatego też zupełnie niezasadny jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 7, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego poprzez całkowite pominięcie okoliczności, że osoba (wychowawca działu penitencjarnego pełniący służbę w oddziale II Aresztu Śledczego w okresie 01.01.2019 r. do 01.06.2019 r.), znajduje się na zaopatrzeniu emerytalnym i nie ma przypisanego numerycznego znaku identyfikacyjnego, którym mogłaby się posługiwać, w związku z tym nie jest funkcjonariuszem ani pracownikiem Służby Więziennej w myśl przepisu art. 24 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej z dnia 9 kwietnia 2010 r.. Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 8 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na odstąpieniu przez organ, bez uzasadnionej przyczyny, od utrwalonej praktyki rozstrzygnięcia spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, albowiem organ działał w sprawie w sposób rażąco sprzeczny i odmienny niż w przypadku wniosku o udzielenie informacji publicznej, złożonego przez skarżącego w sprawie o numerze "[...]" (pismo z dnia 11 grudnia 2019 r.). Przede wszystkim należy wskazać, że przepis art. 8 § 2 k.p.a. stanowi co prawda, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, jednakże podkreślenia wymaga, że przez utrwaloną praktykę należy rozumieć akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Praktyka taka przede wszystkim musi być przy tym zgodna z prawem. Z taką zaś sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie wskazany przepis szczególny jednoznacznie przemawia za prawidłowością podjętego przez organy rozstrzygnięcia. Nawet zatem jeśli jakiś organ podjął jednostkowo inne rozstrzygnięcie, to w tym zakresie z pewnością nie można by tego uznać za utrwaloną praktykę rozstrzygnięcia spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegającym na nie zawarciu przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia "[...]" o odmowie udostępnienia informacji publicznej, imion i nazwisk osób, które zajęły stanowisko w toku postepowania o udostępnienie informacji publicznej. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że informacja zawarta w uzasadnieniu decyzji o tym, że w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej, stanowisko zajęła radca prawny - zatrudniona w Areszcie Śledczym, ale bez podania imienia i nazwiska, nie powoduje nieważności zaskarżonej decyzji oraz nie przesądza o tym, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa i dlatego brak podania imienia i nazwiska nie wpływa na treść zaskarżonej decyzji, ani na jej rozstrzygnięcie. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. Tym samym bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na bezzasadnym utrzymaniu przez organ odwoławczy w mocy decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia "[...]" o odmowie udostępnienia informacji publicznej, Mając powyższe na względzie, stosownie do art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.