II SA/Ol 527/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2015 r. sprawy ze skargi K. A. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda decyzją z dnia "[...]", po rozpatrzeniu odwołania K. A. od decyzji z dnia "[...]" wydanej przez Prezydenta A na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy: K. A. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu 21 listopada 2012 r. Decyzją z tego dnia Prezydent Miasta A orzekł o uznaniu K. A. za osobę bezrobotną i odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Z akt postępowania wynika, że K. A. został pouczony o obowiązkach bezrobotnego oraz o konsekwencjach niewywiązywania się z tych obowiązków. W dniu 18 kwietnia 2014 r. K. A. złożył w Powiatowym Urzędzie Pracy oświadczenie informujące o nowym adresie do korespondencji, tj. ul. "[...]". W dniu 25 lutego 2015 r. wysłano K. A. pismo z prośbą o przybycie na spotkanie informacyjne z przedstawicielami Powiatowego Urzędu Pracy i Instytutu Badawczo-Szkoleniowego, które miało się odbyć w dniu 17 marca 2015 r. Wezwanie zostało doręczone w trybie art. 44 § 4 k.p.a., a zatem doręczenie zostało dokonane z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu, przechowywania pisma przez pocztę - 14 marca 2015 r. Z akt postępowania wynika, że K. A. nie stawił się w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie przedstawił uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa w ciągu kolejnych 7 dni. Z tego względu decyzją z dnia "[...]", wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 33 ust. 4 pkt 4, art 33 ust. 4ca ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Prezydent Miasta A orzekł o utracie przez K. A. statusu osoby bezrobotnej z dniem 17 marca 2015 r. Od decyzji powyższej K. A. wniósł w dniu 2 kwietnia 2015 r. odwołanie. W odwołaniu podniósł, że nie mógł stawić się w wyznaczonym przez organ zatrudnienia terminie, gdyż od października 2014 r. przebywa pod innym, niż wskazanym w urzędzie pracy w kwietniu 2014 r. adresem, dlatego też nie mógł odebrać wezwania. Podkreślił, że nie posiada stałego adresu zameldowania i środków na utrzymanie. Odwołujący się poprosił o przywrócenie statusu osoby bezrobotnej. Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym Wojewoda przytoczył przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wskazując, że z akt postępowania wynika, iż K. A. nie stawił się w wyznaczonym na dzień 17 marca 2015 r. terminie; nie uczynił tego również ani nie przedstawił uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa w ciągu kolejnych 7 dni. We wniesionym w dniu 2 kwietnia 2015 r. odwołaniu wyjaśnił, że nie stawił się w wyznaczonym terminie, ponieważ nie mógł odebrać wezwania, które zostało wysłane na nieaktualny adres do korespondencji. Zdaniem Wojewody art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy nie odwołuje się do jakichkolwiek wyjaśnień co do przyczyny absencji w urzędzie pracy. Możliwość usprawiedliwienia niestawiennictwa ustawodawca jednoznacznie łączy z obowiązkiem wykazania uzasadnionej przyczyny niezgłoszenia się do organu zatrudnienia. Zwrot "uzasadniona przyczyna" jest pojęciem niedookreślonym, którego ostateczną treść ustala organ stosujący prawo w oparciu o konkretny stan faktyczny danej sprawy. Uzasadnionymi przyczynami mogą być okoliczności natury obiektywnej, niezależne od woli bezrobotnego, czyli przeszkody, na które bezrobotny nie miał wpływu, np. nagła choroba, brak możliwości dojazdu z powodu przerw w komunikacji lub inne nagłe zdarzenia jak pożar czy powódź. Za uzasadnione przyczyny nie uznaje się natomiast okoliczności powstałych tylko na skutek lekkomyślności czy zaniedbań bezrobotnego. Mając na uwadze powyższe zdaniem organu II instancji, podana przez K. A. argumentacja nie może stanowić uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa. Organ odwoławczy podniósł także, iż K. A. podpisując w dniu 21 listopada 2012 r. oświadczenie bezrobotnego (część C karty rejestracyjnej, pkt 19) zobowiązał się do bezzwłocznego informowania o wszelkich zmianach danych zawartych w karcie rejestracyjnej. Skarżący przebywał pod innym niż wskazany w organie zatrudnienia adresem od października 2014 r. Aktualny adres do korespondencji wskazał dopiero w dniu 2 kwietnia 2015 r. Zatem wysłane przez Powiatowy Urząd Pracy wezwanie z dnia 24 lutego 2015 r. zostało skutecznie doręczone w trybie art. 44 k.p.a. , zgodnie z którym w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 - miejsca doręczania pism adresatowi, i art. 43 - nieobecność adresata, operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w powyżej określonym miejscu, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w powyższym terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Wojewoda wyjaśnił dalej, że okres posiadania statusu osoby bezrobotnej nie jest okresem pozbawionym dyscypliny. Ustawodawca bowiem, poza uprawnieniami, nakłada na osoby bezrobotne szereg obowiązków, z których muszą się wywiązywać dla zachowania tego statusu. Rejestracja w urzędzie pracy ma charakter dobrowolny, co jednocześnie nie zwalnia osób posiadających status bezrobotnego z wypełniania obowiązków nałożonych przez ustawodawcę. Przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie dają organom administracji możliwości uznaniowego orzekania o utracie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku. Następuje to zawsze w konkretnych przypadkach wymienionych przez ustawodawcę, np. w sytuacji, gdy bezrobotny nie stawi się w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy i nie przedstawi uzasadnionej przyczyny swojej nieobecności w terminie określonym w art. 33 ust. 4 pkt 4 ww. ustawy. Skargę na powyższą decyzję Wojewody wniósł K. A. W skardze podniósł, że został niesłusznie skreślony z ewidencji bezrobotnych, a wina leży po stronie organu. Skarżący wskazał, że będąc w lutym 2015 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy podpisując listę podał nowy adres prosząc, by na ten adres przekazywano wszelką korespondencję. Wskazał, że pracownik Urzędu adres ten zapisał w karcie rejestracyjnej bezrobotnego. Z powyższych względów skarżący wniósł o przywrócenie mu statusu osoby bezrobotnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2014 r. poz. 1647). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na gruncie niniejszej sprawy skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji, którą organ ten pozbawił skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem 17 marca 2015 r. Organ odwoławczy zaś tę decyzję utrzymał w mocy rozpoznając złożone odwołanie. Stosownie do treści art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 149 ze zm.) bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy odpowiednio na okres wskazany w pkt 3, w zależności od liczby niestawiennictw, tj. na okres 120 dni w przypadku pierwszego niestawiennictwa, na okres 180 dni w przypadku drugiego niestawiennictwa i na okres 270 dni w przypadku trzeciego i każdego kolejnego niestawiennictwa. Co do zasady stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Z akt niniejszej sprawy wynika, że 18 kwietnia 2014 r. skarżący podał w Powiatowym Urzędzie Pracy nowy adres do korespondencji. Do dnia zmiany tego adresu organ miał prawo i obowiązek na podany przez bezrobotnego adres doręczać wszelkie powiadomienia dotyczące skarżącego. Skoro bezrobotny wskazał adres do obioru korespondencji to słusznie, na ten właśnie adres organ doręczył wezwanie związane z obowiązkiem stawienia się w Urzędzie Pracy w dniu 17 marca 2015 r. Skoro tego wezwania skarżący nie odebrał, to zasadnie organ zastosował w sprawie tryb doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów organ zasadnie także pozbawił skarżącego statusu osoby bezrobotnej w związku z jego niestawiennictwem w Urzędzie Pracy. Skarżący bowiem nie stawił się na wezwanie i nie usprawiedliwił niestawiennictwa w wyznaczonym terminie. Skarżący poinformowany był, jakie obowiązki, związane z legitymowaniem się statusem osoby bezrobotnej, ciążą na osobie bezrobotnej oraz jakie może ponieść konsekwencje w wypadku niewywiązywania się z nich. Słusznie Wojewoda wskazuje, że jeżeli skarżącemu zależało na zachowaniu statusu osoby bezrobotnej, tym bardziej powinien wywiązywać się z ciążących obowiązków, by statusu tego nie utracić. Skarżący miał obowiązek poinformować organ zatrudnienia o zmianie miejsca pobytu, czego jednak nie uczynił. Rację ma również organ twierdząc, że okres posiadania statusu osoby bezrobotnej nie jest okresem pozbawionym dyscypliny. Ustawodawca bowiem, poza uprawnieniami, nakłada na osoby bezrobotne szereg obowiązków, z których muszą się wywiązywać dla zachowania tego statusu. Przypomnieć w tym miejscu należy, że rejestracja w urzędzie pracy ma charakter dobrowolny, co jednocześnie nie zwalnia osób posiadających status bezrobotnego z wypełniania obowiązków nałożonych przez ustawodawcę. Skarżący zobowiązany był do przestrzegania ustalonego terminu stawiennictwa, a w przypadku naruszenia tego obowiązku organ I instancji zobligowany był do orzeczenia o utracie statusu osoby bezrobotnej. Słuszne są także twierdzenia organu, że bezrobotny zobowiązany jest wykazać się taką samą gotowością do podjęcia pracy, jak w ramach stosunku pracy i oceniany powinien być w tym zakresie według reguł obowiązujących właśnie w stosunku pracy. Niejasne są natomiast twierdzenia skarżącego wskazujące na brak podania nowego adresu do korespondencji w organie. W odwołaniu skarżący wskazuje na brak stałego adresu zameldowania i okoliczności związane z leczeniem choroby alkoholowej, natomiast w skardze podaje, że już w lutym 2015 r. wskazywał na kolejny nowy adres do korespondencji. Z akt administracyjnych wynika natomiast, że kolejny nowy adres został podany dopiero 2 kwietnia 2015 r., a więc w dacie złożenia w organie odwołania. Pomimo tych okoliczności Sąd zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Przywołany już przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy stanowi bowiem, że starosta, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Należy jednak pamiętać, że pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy odpowiednio na okres wskazany w pkt 3, a więc odpowiednio na okres 120 dni w przypadku pierwszego niestawiennictwa, na okres 180 dni w przypadku drugiego niestawiennictwa i na okres 270 dni w przypadku trzeciego i każdego kolejnego niestawiennictwa. Długość okresu na który pozbawia się statutu bezrobotnego jest bez wątpienia istotna dla osoby bezrobotnej i ma doniosłe konsekwencje prawne. Powyższe oznacza, że organ I instancji w wydanej decyzji winien określić także na jaki okres pozbawia skarżącego statusu bezrobotnego, wskazując jednocześnie fakty z których długość tego okresu wywodzi. Tymczasem w decyzji organ I instancji tego okresu nie określił, w uzasadnieniu decyzji przytaczając jedynie przepisy ustawy. Podobnie organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję nie odniósł się do długości okresu utraty przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej. Wprawdzie w piśmie przekazującym odwołanie organ I instancji wspomina o utracie statusu bezrobotnego na okres 180 dni z powodu drugiego niestawiennictwa, ale okoliczność ta nie mogła skutkować oddaleniem skargi w sprawie. Po pierwsze, okres utraty statusu bezrobotnego oraz przyczyny uzasadniające długość tego okresu winny być określone w samej decyzji. Po drugie, z akt administracyjnych nie wynika dokładnie dlaczego organ przyjął, że w sprawie zaistniała przesłanka drugiego niestawiennictwa skutkująca pozbawieniem skarżącego statusu osoby bezrobotnej na 180 dni. W tym miejscu wskazać należy, że stosownie do treści art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organy obydwu instancji winny więc w uzasadnieniach decyzji odnieść się do tej istotnej w sprawie kwestii. Rozpoznając sprawę ponownie orany zastosują się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku i wskazań co do dalszego postępowania. Mając powyższe na względzie Sąd w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt 2, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.