II SA/Ol 528/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Hanna Raszkowska (spr.) Tadeusz Lipiński Beata Jezielska Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2005 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżona decyzję, poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. "[...]" oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. "[...]"; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Działając na podstawie art. 49b ust. l i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., decyzją z dnia 23 listopada 2004 r., znak: "[...]"., nakazał L. M. rozebrać budowany budynek gospodarczy na terenie działki nr 68/9 w obrębie J., gmina D., w związku z niespełnieniem obowiązków nałożonych postanowieniem tego organu z dnia 16 września 2004 r., znak "[...]". W złożonym odwołaniu L. M. stwierdził, że decyzja godzi w egzystencję i funkcjonowanie jego rodziny oraz prowadzonego gospodarstwa. Podał, że sporny obiekt postał ok. 10 lat temu w wyniku podziału i sprzedaży budynków gospodarczych przez Urząd Gminy w D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 lutego 2005 r., nr "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz uchylił postanowienie z dnia 16 września 2004 r., znak: "[...]" w części dotyczącej uzyskania zgody właściciela działki nr 68/9 na aktualną lokalizację budynku gospodarczego, a w pozostałej części pozostawił postanowienie bez zmian. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego w przypadku, gdy obiekt budowlany wybudowany został bez wymaganego przepisami zgłoszenia, a jego lokalizacja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściwy organ nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni określonych dokumentów w celu doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z przepisami prawa. Nałożenie przez organ pierwszej instancji na inwestora obowiązku uzyskania zgody właściciela sąsiedniej działki na aktualną lokalizację budynku gospodarczego nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa budowlanego, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt P 11/2000, orzekł, że § 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt l Prawa budowlanego. Niezgodność postanowienia w części dotyczącej wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa skutkowała uchyleniem tego postanowienia, natomiast wobec wyeliminowania jednego z wymogów nałożonych tym postanowieniem, należało również uchylić zaskarżoną decyzję w celu ponownego rozpatrzenia sprawy w świetle obowiązujących przepisów Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał ponadto na konieczność ustalenia daty budowy przedmiotowego budynku gospodarczego. Decyzją z dnia 10 marca 2005 r., znak: "[...]"., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał L. M. rozebrać budowany budynek gospodarczy na terenie działki nr 68/8, przy granicy z działką nr 68/9 w obrębie J., gmina D. W uzasadnieniu stwierdził, że inwestor nie złożył żadnych dokumentów niezbędnych do ewentualnej legalizacji budowanego budynku, do czego był zobowiązany postanowieniem tego organu z dnia 16 września 2004 r. W złożonym odwołaniu L. M. wyjaśnił, że po decyzji organu odwoławczego oczekiwał ponownego rozpatrzenia sprawy lub sposobu jej załatwienia przez organ pierwszej instancji. Zapewnił również o swojej gotowości do współdziałania w celu formalnego załatwienia sprawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia l czerwca 2005 r., nr "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Podał w uzasadnieniu, że postępowanie naprawcze nie znajduje uzasadnienia prawnego, gdyż z akt sprawy i przeprowadzonej przez pracowników tego organu oględzin wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany został wyremontowany. Z oświadczenia strony wynika, że przedmiotowy obiekt był drewnianym pomieszczeniem, które od 1998 r., po podziale pomieszczeń gospodarczych, było sukcesywnie remontowane. Części drewniane zastępowano murowanymi lub z wylewanego betonu, w miarę konieczności ich wymiany i środków finansowych. Potwierdzają to zdjęcia fotograficzne wykonane w dniu 29 kwietnia 2005 r. W złożonej na tę decyzję skardze D. M. zarzuciła tendencyjność i/lub brak znajomości nadzorowanej branży. Podniosła, że ustalenia organu odwoławczego opierają się wyłącznie na twierdzeniach inwestora, które nie zostały zweryfikowane. Zakwestionowała, jakoby przedmiotowy budynek był remontowany, powołując się w tym zakresie na oświadczenia sołtysa, sąsiadów i wykonawcy spornego budynku. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wojewódzki sąd administracyjny właściwy jest do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja taka zgodna jest z prawem, jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § l powołanej ustawy. W niniejszej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia, że decyzja organu odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przede wszystkim stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie jest możliwe stwierdzenie, czy sporne roboty budowlane mieszczą się w zakresie uregulowanym przepisami art. 29 ust. l lub ust. 2 bądź też art. 30 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), tj. czy polegają na budowie, czy też remoncie budynku (obiektu) gospodarczego. Nie można zatem ustalić, czy roboty te wymagają pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia właściwemu organowi. Niewadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy ma natomiast istotny wpływ na dalsze działanie organu, gdyż jest niezbędne w celu prawidłowego odniesienia postanowień art. 48 lub 49b Prawa budowlanego do spornych robót budowlanych. W tej sytuacji przedwczesne było wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia z dnia 16 września 2004 r. Ponadto, skarżąca w piśmie z dnia 28 lutego 2002 r. stwierdziła, że L. M. wybudował murowane budynki gospodarcze, natomiast \ inwestor w piśmie z dnia 5 lipca 2005 r. wywodził, że remontuje jeden z tych budynków. W sytuacji ewidentnej sprzeczności twierdzeń stron odnośnie do i daty powstania spornej budowli i charakteru prowadzonych robót budowlanych ; obowiązkiem organu było co najmniej zweryfikowanie sprzecznych ze sobą twierdzeń obu stron postępowania i wyjaśnienie rozbieżności wynikających z już zgromadzanego w sprawie materiału dowodowego. Przypomnieć należy, że w postępowaniu administracyjnym, stosownie do art. 7 i art. 77 § l Kodeksu postępowania administracyjnego, wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzić wyczerpujące zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy i uzyskać podstawę do zastosowania odpowiedniej normy prawa materialnego. Podkreślenia wymaga, że to organy administracji państwowej zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym obowiązku wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy organy nie mogą przerzucać na strony postępowania. Zaniechanie podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość decyzji. Wskazać też należy, że udowodnienie faktu mającego znaczenie prawne może nastąpić za pomocą wszystkich legalnych środków. Dopuszczalne są zatem środki dowodowe nienazwane, jeżeli mogą przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej, a nie są sprzeczne z prawem, np. plany, mapy, fotografie. Podkreślić jednak należy, iż dowody te muszą być przeprowadzone i ocenione zgodnie z zasadami przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, co stwarza prawnoprocesową gwarancję trafności rozstrzygnięcia administracyjnego. Natomiast nie może być dowodem w sprawie notatka służbowa, gdyż zgodnie z art. 72 w związku z art. 76 § l Kodeksu postępowania administracyjnego jest to sposób dokumentowania takiej czynności organu, która nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Może to być jedynie bieżąca adnotacja, pomocna wprawdzie przy rozpatrywaniu sprawy, jednakże nie obejmująca ustaleń, od których zależy lub może zależeć jej rozstrzygnięcie. Ustalenia istotne dla sprawy powinny spełniać warunki określone w art. 67 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy też przypomnieć, że stosownie do art. 79 Kodeksu postępowania administracyjnego strona powinna być powiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia m.in. dowodu z oględzin, w którego przeprowadzeniu ma prawo brać udział i może m.in. składać wyjaśnienia. W rozpatrywanej sprawie w oględzinach przedmiotowego budynku uczestniczyli wyłącznie pracownicy organów nadzoru budowlanego, a ponadto o przeprowadzeniu tego dowodu nie została poinformowana żadna ze stron postępowania. Z uwagi na powyższe nie mogą być uznane za dowód w sprawie ani notatka służbowa z dnia 29 kwietnia 2005 r., ani załączone do niej fotografie spornego budynku. Decyzje wydane w sprawie naruszają ponadto art. 107 § l i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 107 § l decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Wymogi uzasadnienia decyzji określone zostały w § 3 tego przepisu. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z treści uzasadnienia powinny wynikać powody, które zadecydowały o takim a nie innym rozstrzygnięciu sprawy. Organ obowiązany był zatem wskazać w nim fakty, które uznał za udowodnione i dowody, którym dał wiarę oraz zawrzeć umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa i wskazać, jaki związek zachodzi pomiędzy tą oceną a rozstrzygnięciem. Uzasadnienie decyzji musi wyjaśnić okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie i wobec określonych podmiotów oraz ich wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz powinno wskazywać normy obowiązujące i ich znaczenie ustalone w drodze wykładni (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2004, str. 508-509). Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma bowiem nie tylko znaczenie prawne, ale również pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Dodatkowo należy wskazać, że jest ono niezbędne także w celu umożliwienia Sądowi kontroli zaskarżonego orzeczenia. Lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób oczywisty nie spełnia powyższych wymogów. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wskazał bowiem faktów i dowodów, na których się oparł (jak wyżej wskazano nie jest dowodem w sprawie notatka służbowa). Organ ten nie przedstawił również argumentów i nie uzasadnił przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, że sporny obiekt budowlany został wyremontowany, dlatego postępowanie naprawcze nie jest uzasadnione. Zgodnie z art. 30 ust. l pkt l i 2 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa, o której mowa w art. 29 ust. l pkt 1-3 i pkt 5-21 jak również wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1-13. Zatem nie jest zrozumiałe, dlaczego organ odwoławczy umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, skoro w świetle cytowanych przepisów także remont istniejących obiektów budowlanych, co do zasady, wymaga zgłoszenia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie objaśnia bowiem, w czym organ odwoławczy dostrzegł bezprzedmiotowość postępowania organu pierwszej instancji, stanowiącą, stosownie do art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, przesłankę do umorzenia postępowania. Przy czym podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy nie tylko nie wyjaśnił podstawy prawnej, ale nawet nie przytoczył treści przepisów stanowiących podstawę prawną umorzenia postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ pierwszej instancji natomiast ani w decyzji, ani w postanowieniu z dnia 16 września 2004 r., nie wskazał żadnego przepisu prawa, z którego wynikałby obowiązek zgłoszenia spornych robót budowlanych właściwemu organowi. Powyższe uzasadnia zarzut naruszenia przez organy obu instancji przepisów art. 77 § l i art. 107 § l i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponownie rozpatrując sprawę należy przeprowadzić postępowanie dowodowe z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7, art. 77 § l, art. 80 i art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego. W oparciu o kompletny materiał dowodowy organ rozstrzygnie o zakresie przedmiotowych robót budowlanych i ewentualnym istnieniu w sprawie przesłanek określonych w art. 48 lub 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przedstawi argumenty podjętej decyzji zgodnie z art. 107 § l i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją postanowienie i decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w oparciu o art. 145 § l pkt l lit. a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.