II SA/Ol 528/19

Dnia 29 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]", nr "[...]" w sprawie uchwalenia trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w 1) stwierdza nieważność załącznika zaskarżonej uchwały w części, tj: - w rozdziale "[...]"; - w rozdziale "[...]’; 2) stwierdza nieważność uchwały Nr "[...]" Rady Miejskiej z dnia "[...]" w sprawie zmiany Uchwały Nr "[...]" Rady Miejskiej z dnia "[...]". w sprawie uchwalenia trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego; 3) w pozostałym zakresie skargę oddala. Uchwałą Nr "[...]" z dnia "[...]", podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej jako: "u.s.g." w związku z art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. Nr 180, poz. 1493 z późn. zm.), zwanej dalej również: "u.p.p.r.", Rada Miejska w "[...]" uchwaliła tryb, sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w "[...]". Uchwałą z dnia "[...]" w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]" w sprawie uchwalenia trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w "[...]", Rada Miejska w "[...]" zmieniła w Rozdziale II treść ust. 1 załącznika do tej uchwały. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na uchwałę z dnia "[...]" wraz z jej załącznikiem oraz na uchwałę zmieniającą z dnia "[...]" wniósł Prokurator Rejonowy, zaskarżając ją w części, a mianowicie: Rozdział 1 ust. 2 i 3 załącznika do uchwały; Rozdział 2 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i 4 załącznika do uchwały; Rozdział 3 ust. 1 i ust. 5 załącznika do uchwały oraz § 1 uchwały Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]". Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił naruszenie: - art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 2-5 u.p.p.r., poprzez wskazanie w Rozdziale 2 ust. 1 załącznika do uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, a ponadto rozszerzenie katalogu tych podmiotów w § 1 uchwały z dnia "[...]", co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej, wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy; - art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9c u.p.p.r., poprzez wskazanie w Rozdziale 2 ust. 2 pkt 3 załącznika do uchwały, że każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole, co stanowiło naruszenie ww. ustawy; - art. 9a ust. 15 u.p.p.r., poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w Rozdziale 2 ust. 2 pkt 4 załącznika do uchwały jako przesłanki uzasadniającej odwołanie członka Zespołu Interdyscyplinarnego i Grupy Roboczej "przypadek uzasadnionego podejrzenia naruszenia zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole Interdyscyplinarnym"; - art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 8 u.p.p.r., poprzez wskazanie w Rozdziale 3 ust. 1 załącznika do uchwały, iż Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Burmistrzem "[...]", a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład; zaś w przypadku pracowników samorządowych Gminy "[...]" – wskazanych przez Burmistrza "[...]", - art. 9a ust. 7 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez powtórzenie w Rozdziale 3 ust. 5 załącznika do kwestionowanej uchwały, że "spotkania Zespołu Interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał"; - art. 9b ust. 1 i 2 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez zbędne i niedopuszczalne powtórzenie w Rozdziale 3 ust. 2 załącznika do kwestionowanej uchwały treści przepisu art. 9b ust. 1 u.p.p.r. dotyczącego działań realizowanych przez zespół interdyscyplinarny oraz w Rozdziale 3 ust. 3 załącznika treści przepisu art. 9b ust. 2 u.p.p.r. określającego zadania zespołu interdyscyplinarnego. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zarzuty zawarte w skardze są nieistotne i nie mają wpływu na funkcjonowanie Zespołu Interdyscyplinarnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), dalej jako: p.p.s.a. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (ust. 6). Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie w znacznej części. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego. Uchwała ta została podjęta na podstawie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zgodnie z tym przepisem - rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zgodnie zaś z art. 9a ust. 1 ustawy, gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. W myśl art. 9a ust. 3 ustawy, w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych. Tymczasem, w postanowieniach Rozdziału 2 ust. 1 załącznika do uchwały zmienionego uchwałą z dnia "[...]", Rada ustaliła skład Zespołu Interdyscyplinarnego. Biorąc pod uwagę cytowane wyżej przepisy ustawy, Rada Gminy nie miała podstaw do ustalania składu Zespołu, gdyż uczynił to ustawodawca, a tym bardziej, do jego modyfikowania. W powyższym zakresie Rada wkroczyła zatem w materię uregulowaną ustawą, co jest niedopuszczalne. Należy wprawdzie dodać, że w orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego, jednak ust. 2 Rozdziału 1. załącznika do uchwały nie jest dosłownym powtórzeniem regulacji zawartej w art. 9a ust. 3 i 4 ustawy. Zasadne jest więc stwierdzenie nieważność postanowień Rozdziału 2 ust. 1 załącznika do uchwały. Ponadto, wskazanie w Rozdziale 2 w ust. 2 pkt 3 załącznika do uchwały, że każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole stanowi naruszenie, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej. Obowiązek zachowania poufności obowiązujący członków zespołu został określony w art. 9c ust.2 u.p.p.r. W myśl tego przepisu - obowiązek ten rozciąga się także na okres po ustaniu członkostwa w zespole interdyscyplinarnym oraz w grupach roboczych. Dodatkowo, organ dokonał modyfikacji treści zapisu art. 9c ust. 3 u.p.p.r., zgodnie z którym "Przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie...". Rada zaś dopuściła wyłącznie oświadczenia pisemne, co jest niezgodne z cytowanym przepisem. Odnosząc się do zarzutu Prokuratora naruszenia w Rozdziale 2 ust. 2 pkt 4 załącznika do uchwały, wskazać należy, że słusznie Prokurator wskazał na uchybienie dotyczące przyczyn odwoływania członka zespołu interdyscyplinarnego. Postanowienia art. 9a ust. 2 ustawy przyznają (wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi) kompetencję do powołania tego zespołu. Wymieniony przepis nie upoważnia jednak organu gminy do określania przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. Wobec tego, ust. 2 pkt 4 rozdziału II załącznika do zaskarżonej uchwały wskazujący, że odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego następuje w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole jest niezgodny art. 9a ust. 2 i ust. 15 ustawy, gdyż wprowadzona przesłanka odwołania członka wykracza poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. W świetle treści art. 9a ust. 15 ustawy, rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Postanowienia ust. 2 pkt 4 załącznika do uchwały nie określają zaś ani trybu, ani sposobu odwoływania członków zespołu, ani warunków jego funkcjonowania. Tym samym, stanowią przekroczenie delegacji ustawowej, co uzasadnia stwierdzenie nieważności tych postanowień. Należy również podzielić stanowisko prokuratora dotyczące ust. 1 rozdziału III załącznika do uchwały. Zgodnie z art. 9a ust. 8 u.p.p.r. - zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5. Postanowienia ust. 1 rozdziału III załącznika do uchwały stanowią więc modyfikację przepisu u.p.p.r., co jest niedopuszczalne. Uchwałą z dnia ‘[...]" Rada Miejska w "[...]" dokonała zmian w ww/ uchwale, poprzez zmianę ust. 1 rozdziału II, ustalając skład Zespołu Interdyscyplinarnego, do czego nie była umocowana z wyżej przedstawionych względów. Reasumując, z zestawienia kwestionowanych postanowień załącznika do uchwały, tj. - ust. 1, ust. 2 pkt 3 i 4 Rozdziału 2 załącznika do uchwały; ust. 1 Rozdziału 3 oraz uchwały z dnia "[...]" wynika, że Rada Miejska dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych oraz dopuściła się przekroczenia delegacji ustawowej. Prokurator zakwestionował również postanowienia rozdziału III ust. 2 załącznika do uchwały, zgodnie z którymi członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. Postanowienia te stanowią dokładne powtórzenie art. 9a ust. 13 u.p.p.r. Podobnie, postanowienia rozdziału III ust. 5 załącznika do uchwały, iż spotkania Zespołu Interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej niż raz na kwartał,stanowią prawie dokładne powtórzenie (bez modyfikacji) postanowień art. 9a ust. 7 u.p.p.r. Takie powtórzenie zapisów ustawy nie stanowi, w ocenie Sądu, istotnego naruszenia prawa. W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność załącznika zaskarżonej uchwały w części, tj. w rozdziale II ust. 1. ust. 2 pkt 3 i 4, w rozdziale III ust. 1 oraz nieważność uchwały z dnia "[...]", a w pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił.