II SA/Ol 53/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Asesor WSA Asesor WSA Protokolant Marzenna Glabas (spr.) Katarzyna Matczak Bogusław Jażdżyk Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2005 r., sprawy ze skargi Związku Gmin w O. na postanowienie Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego - - oddala skargę. Postanowieniem z dnia 10 września 2001 r. Starosta zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji, polegającej na budowie składowiska odpadów komunalnych z pełną infrastrukturą techniczno-administracyjną wraz z uzbrojeniem w sieci wodociągową i energetyczną na nieruchomościach gruntowych oznaczonych numerami ewidencyjnymi 10/3 i 10/4 we wsi Z., obręb W., gmina S. do czasu ostatecznego zakończenia wznowionego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wskazanej wyżej inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż postanowieniem z dnia 2 marca 2000 r. wznowione zostało postępowanie, zakończone decyzją ostateczną z dnia 28 lipca 1999 r. w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Wyjaśnił, iż wynik tego postępowania ma bezpośredni wpływ na możliwość rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, bowiem uchylenie tej decyzji będzie jednoznaczne z koniecznością uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero odmowa uchylenia decyzji ostatecznej umożliwi zatem merytoryczne rozpoznanie wniosku o pozwolenie na budowę. We wniosku z dnia 9 września 2004 r. inwestor - Związek Gmin w O. wystąpił o podjęcie zawieszonego postępowania, załączając do wniosku opinię prawną. Zgodnie z tą opinią na skutek upływu terminu, o którym stanowi art. 146 § l kpa, czyli 5 lat od dnia doręczenia decyzji ostatecznej z dnia 28 lipca 1999 r., w wyniku wznowionego postępowania będzie mogła zapaść jedynie decyzja odmawiająca uchylenia przedmiotowej decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, do którego w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 maja 2004 r., sygn. akt "[...]", powróci sprawa wznowionego postępowania będzie musiało zatem uchylić decyzję Wójta Gminy S. z dnia 12 grudnia 2001 r., którą organ ten uchylił własną decyzję ostateczną z dnia 28 lipca 1999 r. oraz ustalił nowe warunki zabudowy i zagospodarowania dla składowiska odpadów komunalnych oraz stwierdzić, że uchylenie decyzji z dnia 28 lipca 1999 r. nie jest możliwe z uwagi na upływ wskazanego wyżej terminu, czyli wydać decyzję z art. 151 § 2 kpa. W opinii tej wskazano ponadto, iż Wójt Gminy S. decyzją z dnia 23 października 2002 r. przedłużył termin ważności decyzji z dnia 28 lipca 1999 r. ustalając go na 24 miesiące od dnia wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnego wyroku w sprawie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W opinii wskazano również, iż jeśli inwestor nie wystąpi o podjęcie zawieszonego postępowania przed upływem 3 lat od dnia zawieszenia postępowania, tj. do dnia 10 września 2004 r., to jego wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 98 § 2 kpa, zostanie potraktowany za wycofany. Po rozpatrzeniu wniosku inwestora, postanowieniem z dnia 24 września 2004 r., Starosta, działając na podstawie art. 97 § l pkt 4 i § 2 kpa, podjął zawieszone postępowanie, uznając, iż ustąpiły przyczyny jego zawieszenia. Zażalenia na to postanowienie, nazwane odwołaniami, złożyły strony postępowania – M. H., W. L. oraz W. W., wnosząc o jego uchylenie. W wyniku ich rozpatrzenia, Wojewoda, postanowieniem z dnia 25 listopada 2004 r., uchylił zaskarżone postanowienie i odmówił podjęcia postępowania administracyjnego zawieszonego postanowieniem z dnia 10 września 2001 r. W uzasadnieniu, po uprzednim odniesieniu się do zarzutów stron podniesionych w zażaleniach, wskazał, że zgodnie z art. 97 § 2 kpa, organ administracji publicznej podejmuje postępowanie z urzędu lub na żądanie strony gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. W niniejszej sprawie, z zebranych materiałów dowodowych wynika, że decyzja Wójta Gminy S. z dnia 28 lipca 1999 r. nadal jest decyzją prawomocną. Do tej pory nie została bowiem wycofana z obrotu prawnego pomimo wznowienia postępowania, zakończonego jej wydaniem. Organ odwoławczy wskazał, iż sprawa wznowionego postępowania w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji z dnia 30 stycznia 2002 r., powróciła do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyjaśnił jednocześnie, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 maja 2004 r., który uchyla wskazaną decyzję Kolegium nie wycofuje jej z obrotu prawnego, gdyż nie jest wyrokiem prawomocnym. W dniu 16 lipca 2004 r. na powyższy wyrok wniesiona została bowiem skarga kasacyjna. W związku z powyższym, organ odwoławczy uznał, iż w niniejszej sprawie nie ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę i dlatego też należało wydać postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Wyjaśnił jednocześnie, iż termin określony w art. 98 § 2 kpa nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę zostało zawieszone nie na żądanie stron, ale z urzędu. W skardze z dnia 27 grudnia 2004 r. pełnomocnik Związku Gmin w O., zarzucając Wojewodzie naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 97 § l pkt 4 kpa w związku z art. 151 § 2 i art. 146 oraz art. 145 § l pkt 4 i art. 16 i 12 kpa, wniosła o uchylenie postanowienia z dnia 25 listopada 2004 r. w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu, po przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla składowiska odpadów komunalnych z pełną infrastrukturą techniczno-administracyjną, podniosła, iż organ odwoławczy wskazując, że nie ustały jeszcze przyczyny zawieszenia postępowania nie wskazał w którym momencie w jego ocenie ustąpią te przyczyny. Pominął też zupełnie uregulowanie art. 97 § l pkt 4 kpa w związku z art. 146 § l kpa i art. 151 § 2 kpa. Pełnomocnik skarżącego wskazała, iż we wrześniu 2001 r., tj. w momencie zawieszenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, możliwe było wydanie w ramach wznowionego postępowania albo decyzji odmawiającej uchylenia decyzji z dnia 28 lipca 1999 r. albo decyzji ją uchylającej i wydanie w jej miejsce nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sposób zakończenia tego postępowania miał więc w 2001 r. bezpośredni wpływ na możliwość rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i dlatego też organ był zobligowany do zawieszenia tego postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wójta Gminy S. W ocenie pełnomocnika, w obecnych warunkach sprawy wydanie pozwolenia na budowę nie zależy już od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przez Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 maja 2004 r. Wyrok ten, bez względu na jego treść, nie ma bowiem żadnego wpływu na istnienie w obrocie prawnym decyzji ostatecznej z dnia 28 lipca 1999 r. Ta zmieniona wobec 2001 r. sytuacja prawna jest wynikiem upływu czasu i skutków prawnych, jaki ten upływ czasu ma dla zakończenia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. W świetle bowiem art. 146 § l kpa, uchylenie decyzji z dnia 28 lipca 1999 r. z przyczyny określonej w art. 145 § l pkt 4 nie może nastąpić jeżeli od jej doręczenia upłynęło 5 lat. W niniejszej sprawie termin ten upłynął w dniu 29 lipca 2004 r. Okoliczność ta determinuje zatem rodzaj rozstrzygnięcia jakie może wydać organ administracji publicznej i nie pozostawia organowi w tym zakresie żadnej swobody. W świetle powyższego, pełnomocnik zauważyła, iż w postępowaniu wznowieniowym nie może zapaść żadna inna decyzja niż opisana w art. 151 § 2 kpa. Decyzja stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje natomiast decyzji ostatecznej z obrotu prawnego, co oznacza, że decyzja z dnia 28 lipca 1999 r. jest decyzją ważną i nie ma już możliwości w tym postępowaniu jej uchylenia i wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie pełnomocnika, z literalnego brzmienia art. 97 § l pkt 4 kpa wynika, że zawieszenie postępowania nie wchodzi w rachubę, nie tylko wtedy, gdy zagadnienie prejudycjalne zostało już rozstrzygnięte decyzją ostateczną, lecz również, gdy dochodzi do ostatecznego załatwienia sprawy administracyjnej i stabilizacji skutków prawnych na skutek upływu czasu. Powyższe oznacza natomiast, że zawieszenie postępowania w tych sytuacjach naruszyłoby nie tylko art. 97 § l pkt 4 kpa i art. 16 § l kpa, lecz również art. 12 § l kpa. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda, podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi, Wojewoda wskazał, iż postępowanie w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę nie jest nadal ostatecznie zakończone. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może natomiast samodzielnie przesądzać o rozstrzygnięciu tej sprawy, bowiem nie należy ona do jego właściwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: W rozpatrywanej sprawie, przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie organu odwoławczego w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że w świetle art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów administracyjnych wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Tym samym, jeżeli zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, Sąd obowiązany jest skargę oddalić. W niniejszej sprawie spór toczy się o to, czy ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę składowiska odpadów komunalnych. Wskazać należy, że zarówno podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego, jak i tryb jego podjęcia regulują przepisy art. 97 i nast. kpa. W świetle art. 97 § 2 kpa, ustanie przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania rodzi po stronie organu administracji publicznej obowiązek podjęcia postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Zauważyć jednak należy, że organ rozpoznający sprawę we wskazanym wyżej przedmiocie, ograniczony jest granicami, jakie zakreśla podstawa zawieszenia postępowania, określona w postanowieniu o jego zawieszeniu. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne, którego podjęcia odmówił organ odwoławczy, zawieszone zostało na podstawie art. 97 § l pkt 4 kpa, zgodnie z którym, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Powołując się na przytoczoną podstawę prawną zawieszenia postępowania administracyjnego, Starosta zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę składowiska odpadów komunalnych z pełną infrastrukturą do czasu ostatecznego zakończenia wznowionego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wskazanej wyżej inwestycji. Postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest kolejnym etapem procesu inwestycyjnego następującym po postępowaniu, zakończonym wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Postępowanie to wszczynane jest na wniosek inwestora, do którego wnioskodawca zobowiązany jest załączyć ważną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie, inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę załączył decyzję ostateczną Wójta Gminy S. z dnia 28 lipca 1999 r. oraz poinformował jednocześnie, iż postanowieniem z dnia 2 marca 2000 r. Wójt Gminy S. wznowił postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zakończone wskazaną decyzją ostateczną. W tym stanie sprawy, Starosta wydał postanowienie z dnia 10 września 2001 r. o zawieszeniu postępowania, uznając, że merytoryczne rozpoznanie sprawy pozwolenia na budowę uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego - sprawy warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę przez inne organy właściwe w tej sprawie, a mianowicie przez organy administracji samorządowej. Przedstawiając w skrócie dalsze losy wznowionego postępowania wskazać należy, że decyzją z dnia 12 grudnia 2001 r. Wójt Gminy S. uchylił wskazaną wyżej decyzję ostateczną z dnia 28 lipca 1999 r. i ustalił nowe warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla składowiska odpadów komunalnych z infrastrukturą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku rozpatrzenia odwołania od tej decyzji, uchyliło jednak decyzję Wójta Gminy S. z dnia 12 grudnia 2001 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po rozpatrzeniu skargi na tą decyzję złożonej przez inwestora, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Kolegium, lecz wyrok ten nie stał się prawomocny bowiem od wyroku Sądu wniesiona została skarga kasacyjna przez strony postępowania – W. L. i W. W. Powyższe oznacza, że wznowione postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wskazanej wyżej inwestycji i nie zostało jeszcze ostatecznie zakończone, a to dopiero stanowiłoby podstawę do podjęcia zawieszonego postępowania. Zauważyć należy, że dopóki sprawa warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie zostanie prawomocnie rozstrzygnięta przez sądy administracyjne, dopóty organy administracji samorządowej właściwe w tej sprawie nie będą mogły podjąć działań zmierzających do zakończenia wznowionego postępowania w formie decyzji i to bez względu na rodzaj rozstrzygnięcia, które winno zapaść na tym etapie postępowania. Tym bardziej zatem, organ administracji architektoniczno-budowlanej, właściwy do rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę, nie może, wkraczając w zakres działania organów administracji samorządowej, przesądzać o wyniku sprawy zawisłej obecnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie słuszne było stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym w związku z brakiem ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wskazanej wyżej inwestycji przez właściwy do tego organ administracji samorządowej nie miał on podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania. Zobowiązany do przestrzegania swej właściwości z urzędu organ ten nie mógł bowiem przesądzać o ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy nie należącej do zakresu jego właściwości. Nie odmawiając słuszności stanowisku pełnomocnika strony skarżącej co do ostatecznego wyniku postępowania wznowieniowego, stwierdzić jednak należy, że w rozpoznawanej sprawie podjęcie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę składowiska odpadów komunalnych z pełną infrastrukturą będzie możliwe dopiero po rozstrzygnięciu sprawy dotyczącej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę przez właściwy w tej sprawie organ administracji samorządowej. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.