II SA/Ol 53/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Asesor WSA Irena Szczepkowska (Spr.) Asesor WSA Beata Jezielska Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2006 r. sprawy ze skargi Rady Powiatu w Elblągu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 5 kwietnia 2005 r. Nr PN. 0911/64/05 w przedmiocie ustalenia kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli szkół i placówek oświatowych za ich osiągnięcia dydaktyczno- wychowawcze: L uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. orzeka, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu. UZADADNIENIE Rozstrzygnięciem nadzorczym z 5 kwietnia 2005 r. Nr PN.0911/64/05 Wojewoda Warmińsko - Mazurski stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu w Elblągu z dnia 25 lutego 2005 r. Nr XX/4/2005 w sprawie ustalenia kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli szkół i placówek oświatowych za ich osiągnięcia dydaktyczno - wychowawcze, dla których organem założycielskim jest Powiat Elbląski. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podano, iż podejmując przedmiotową uchwałę Rada Powiatu w Elblągu postanowiła w jej § 15, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego. Organ wskazał, iż przyjęty tryb wejścia w życie kwestionowanej ustawy właściwy jest dla aktów prawa miejscowego, o czym przesądza art. 4 ust. l ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2000 r. Nr 62 póz. 718 ze zm.)- Przedmiotowa uchwała nie jest jednak - w ocenie organu nadzoru - aktem normatywnym w rozumieniu art. 4 ust. l powołanej ustawy i tym samym nie może stanowić podstawy do jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego. Zakwestionowana uchwała nie podlega również ogłoszeniu w w/w dzienniku na mocy przepisu szczególnego. W konkluzji Wojewoda stwierdził, że uchwała ta rażąco narusza powołany wyżej przepis akcentując, iż brak określenia lub określenie w sposób sprzeczny z prawem wejścia w życie uchwały przekłada się bezpośrednio na ważność całego aktu prawnego. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Powiatu w Elblągu zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu obszernej skargi strona skarżąca wywodziła, iż zakwestionowana przez Wojewodę uchwała jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 40 ust. l ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz.1591, ze zm.), w związku z art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r., Nr 118, póz. 1112, ze zm.) i stąd też mają do niej zastosowanie zasady określone w art. 4 ust. l i 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej uwzględnienie, wskazując na brak możliwości uchylenia przedmiotowego rozstrzygnięcia we własnym zakresie. W uzasadnieniu organ nadzoru powołał się na ugruntowaną obecnie linię orzecznictwa sądów administracyjnych potwierdzających stanowisko przyjęte przez Radę Powiatu w Elblągu. Dodał nadto, że przedmiotowa uchwała uzyskała pozytywna opinię Kuratorium Oświaty i została uzgodniona ze związkami zawodowymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. l ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § l, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 ). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Przeprowadzona w takim zakresie kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wykazała, że nie odpowiada ono wymogom prawa. W niniejszej sprawie kwestię sporną między stronami stanowił charakter prawny zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w Elblągu z dnia 25 lutego 2005 r. nr XX/4/2005 w sprawie ustalenia kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli szkół i placówek oświatowych za ich osiągnięcia dydaktyczno-wychowawcze, dla których organem prowadzącym jest Powiat Elbląski. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd w pełni podzielił stanowisko prezentowane przez stronę skarżącą, iż przedmiotowa uchwała zawiera wszystkie cechy charakteryzujące akty prawa miejscowego. Po pierwsze, akt ten podjęty został przez ustawowo wskazany organ administracji na podstawie upoważnienia zawartego w art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2003 r. Nr 118, póz. 111 ze zm.). Przepis ten upoważnia organy prowadzące szkoły do wydania przepisów wykonawczych w zakresie ustalania do ustalania kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli, z uwzględnieniem w szczególności osiągnięć w zakresie pracy dydaktyczno - wychowawczej, pracy opiekuńczo - wychowawczej oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, sposobu podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, trybu zgłaszania kandydatów do nagród oraz zasady, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu co najmniej roku. Po drugie, analizowana uchwała zawiera normy o charakterze generalnym (czyli nieodnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (czyli niekonsumowane przez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące być wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości). Adresatami omawianej uchwały są bowiem wszyscy nauczyciele zatrudnieni w szkołach i placówkach oświatowych na terenie Powiatu, dla których organem prowadzącym szkołę jest Powiat, jak również ci którzy podczas obowiązywania tej uchwały zostaną w nich zatrudnieni, co właśnie świadczy o generalnym charakterze tej uchwały. Zaś o jej abstrakcyjnych charakterze świadczy okoliczność, że normy w niej określone będą konsumowane nie przez jednokrotne zastosowanie, lecz będą wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków. Fakt, że tego rodzaju uchwały jednostek samorządu terytorialnego podejmowane są na podstawie upoważnień ustawowych i w ich granicach kwalifikuje je właśnie jako akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, póz. 483). Przyjęcie, że uchwała dotycząca nagród dla nauczycieli jest przepisem prawa miejscowego obowiązującym na obszarze jednostki samorządu terytorialnego przesądza o kompetencyjnych i proceduralnych aspektach ich stanowienia i ogłaszania. Przepis art. 88 ust. l Konstytucji stanowi, iż warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zgodnie z ust. 2 tego samego artykułu zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Jest nią ustawa z dnia 20 kwietnia 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, póz. 718, ze zm.). Stanowi ona w art. 2 ust. l, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, a w myśl jej art. 13 pkt 2 w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez organ powiatu. Z przedstawionych wyżej względów zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko - Mazurskiego jako niezgodne z prawem podlega uchyleniu, albowiem Rada Powiatu w Elblągu podejmując uchwałę zawierającą przepisy prawa powszechnie obowiązującego na obszarze Powiatu Elbląskiego prawidłowo uznała uchwałę w sprawie regulaminu wygradzania nauczycieli za akt prawa miejscowego, a jej § 15 stanowiący, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego odpowiada warunkom stawianym takiemu aktowi przez art. 4 ust. l i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, póz. 718, ze zm). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 póz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.