II SA/Ol 53/24

Dnia 5 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2024 roku sprawy ze skargi P. sp. z o.o. sp. komandytowa na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym - oddala skargę. Decyzją z "[...]""[...]" Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej jako: "organ I instancji") nałożył na X. Y. (dalej jako: "skarżąca") karę pieniężną w łącznej wysokości 7 000 złotych. Organ wskazał, że kara była skutkiem następujących naruszeń: 1. wykonywanie przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego bez obowiązującego rozkładu jazdy (kara w wysokości 2 000 złotych), 2. wykonywanie przewozu regularnego pojazdem innym niż autobus (kara w wysokości 5 000 złotych), - ujawnionych podczas przeprowadzonej "[...]" kontroli pojazdu marki "[...]" o nr rej. "[...]", którym w imieniu skarżącego kierował K. R. (dalej jako: "kierowca"), wykonując krajowy transport drogowy osób (dzieci do szkoły) na linii regularnej F. – L. Odnosząc się do pierwszego naruszenia, organ I instancji wskazał, że podczas kontroli kierowca nie okazał obowiązującego rozkładu jazdy do zezwolenia o nr "[...]" na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, ponieważ, jak wyjaśnił, nie otrzymał go od pracodawcy, pracodawca nie sprawdził też przed wyjazdem z bazy firmy, czy stosowny rozkład jazdy znajduje się w pojeździe. Kierowca okazał jedynie planowany rozkład jazdy autobusu szkolnego podpisany przez dyrektora szkoły. Wykonywanie przewozu regularnego bez obowiązującego rozkładu jazdy stanowi naruszenie art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (dalej jako: "u.t.d."). Odnosząc się do drugiego naruszenia, organ I instancji wskazał, że podczas sprawdzania stanu technicznego kontrolowanego pojazdu stwierdzono, że pojazd ten miał zamontowane 9 miejsc łącznie z miejscem dla kierowcy. Jest to zgodne z jego dowodem rejestracyjnym, z którego wynika ponadto, że stanowi on samochód osobowy. Kierowca zeznał, że od około "[...]" wykonywał przewozy regularne osób pojazdem 9-osobowym, głównie pojazdem kontrolowanym. Wykonywanie przewozu regularnego pojazdem innym niż autobus stanowi naruszenie art. 18b ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a) u.t.d. W konsekwencji organ I instancji uznał, że stwierdzone naruszenia przepisów o wykonywaniu przewozu drogowego osób uzasadniają nałożenie na skarżącą, na podstawie art. 92a ust. 1, 3 i 7 u.t.d., kary pieniężnej w wysokości określonej w lp. 2.3. i 2.4. załącznika nr 3 do u.t.d. Wskazał jednocześnie, że skarżąca nie przedstawiła w toku postępowania żadnych dowodów, które mogłyby przeczyć nieprawidłowościom stwierdzonym podczas kontroli. Uwzględnienie żądania jej pełnomocnika ponownego przesłuchania kierowcy i przesłuchania przedsiębiorcy w celu ustalenia momentu rozpoczęcia kontroli, czy kierowca był w trakcie wykonywania przewozów, czy przed ich rozpoczęciem, przyczyn wykonywania przewozu regularnego bez obowiązującego rozkładu jazdy oraz pojazdem innym niż autobus, a także czy zaszły w dniu kontroli okoliczności, na które przedsiębiorca nie miał wpływu, a okoliczności te uzasadniały realizację przewozu regularnego kontrolowanym pojazdem, poza przedłużeniem czasu postępowania, nie wniosłoby do sprawy na tle zabranego materiału dowodowego żadnych istotnych informacji. Organ I instancji nie znalazł również podstaw do zastosowania art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 u.t.d. Uznał bowiem, że skarżąca, wykonująca przewozy drogowe jako profesjonalny przedsiębiorca, powinna mieć świadomość obowiązków jakie nakładają na nią przepisy prawa oraz przewidywać i zapobiegać sytuacjom prowadzącym do ich naruszenia. Powinnością przedsiębiorcy jest zorganizowanie pracy pracowników w taki sposób, aby mogli przestrzegać obowiązujących przepisów prawa. Niedopełnienie obowiązków, będące skutkiem ewidentnego zaniedbania przedsiębiorcy, nie zwalnia go z ponoszenia odpowiedzialności. Skarżąca nie poinformowała również o ewentualnej sankcji karnej nałożonej już wcześniej za stwierdzone naruszenie przez inny uprawniony organ. W wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącej, Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej jako: "organ odwoławczy"), decyzją z "[...]", utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu, po przytoczeniu okoliczności faktycznych sprawy i przepisów mających w niej zastosowanie, stwierdził, że organ I instancji prawidłowo zakwalifikował stwierdzone podczas kontroli naruszenia przepisów o wykonywaniu przewozu drogowego osób. W jego ocenie, organ ten działał zgodnie z prawem i z poszanowaniem praw skarżącej, wypełnił obowiązki wynikające z art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), gromadząc w aktach sprawy dowody, które były konieczne do prawidłowego jej rozstrzygnięcia oraz w sposób wszechstronny dokonał oceny stanu faktycznego. Organ odwoławczy zauważył, że okoliczności związane z przewozem zostały wyjaśnione w toku kontroli drogowej. Wątpliwości organów nie budzi to, że w chwili zatrzymania pojazdu do kontroli kierowca wykonywał przewóz regularny osób, co wynika z zeznań kierowcy, okoliczności przewozu wynikających z protokołu kontroli podpisanego przez kierowcę bez zastrzeżeń oraz okazanych do kontroli dokumentów. Wbrew stanowisku skarżącej w sprawie nie było wątpliwości co do stanu faktycznego, dlatego też nie mogło dojść do ich rozstrzygnięcia na jej niekorzyść. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że organ I instancji poinformował o przyczynie odmowy uwzględnia wniosków dowodowych pełnomocnika skarżącej w uzasadnieniu decyzji. Okoliczności, jakie miały być ustalone za pomocą tych dowodów na tle zgromadzonego materiału dowodowego nie budziły wątpliwości organu lub nie miały znaczenia dla sprawy. Wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej. W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie daje podstaw do zastosowania art. 92c u.t.d., a skarżąca nie przedstawiła dowodów na istnienie okoliczności opisanych w tym przepisie. Organ wyjaśnił również, że w sprawach kar pieniężnych nakładanych na podstawie art. 92a u.t.d. w związku z art. 93 ust. 1 u.t.d. art. 189f k.p.a. nie ma zastosowania z uwagi na normę kolizyjną z art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. Skargę na decyzję organu odwoławczego złożył pełnomocnik skarżącej, powtarzając w niej generalnie zarzuty odwołania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. wyrażające się zaniechaniem przeprowadzenia kompleksowego postępowania dowodowego, w szczególności nieprzeprowadzenie wnioskowanych dowodów z przesłuchania kierowcy i przedsiębiorcy, podczas gdy nie zostały ustalone podstawowe fakty mające znaczenie dla sprawy, zwłaszcza czy w momencie kontroli kierowca wykonywał przewóz regularny, a tym samym zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść skarżącej, co stanowi naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony; 2. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, wyrażającą się w szczególności w nieprzeprowadzeniu wnioskowanych dowodów, podczas gdy materiał dowodowy jest niekompletny i pozostaje ze sobą w sprzeczności; 3. art. 11 k.p.a. poprzez brak poinformowania skarżącej o przyczynach nieuwzględnienia złożonych przez nią wniosków dowodowych, 4. art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że brak jest dowodów wskazujących na to, że skarżąca nie miała wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których wystąpienie skarżąca mogła przewidzieć, podczas gdy organ nie dokonał jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Na tej podstawie pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając zarzuty oparte na naruszeniu przepisów k.p.a. zauważył, że nie wiadomo, na jakiej podstawie organ uznał, że w dniu kontroli kierowca wykonywał przewozy regularne osób. Kierowca nie potwierdził bowiem tego faktu, a jedynie wskazał, że od "[...]" wykonuje tego typu przewozy. Niewykluczone zatem, że w dniu kontroli kierowca wykonywał przewóz okazjonalny o charakterze niezarobkowym. Organ zaniechał jednak wnioskowanych przesłuchań w celu ustalenia tych okoliczności, a także przyczyn nieposiadania rozkładu jazdy, pomimo istotnych wątpliwości i braku możliwości wypowiedzenia się skarżącej co do całości zebranego materiału dowodowego, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. Powyższe działania spowodowały również naruszenie art. 8 w zw. z art. 80 k.p.a., gdyż organ oparł rozstrzygnięcie na ubogim materiale dowodowym, który stanowił protokół kontroli i protokół oględzin. Pełnomocnik skarżącej stwierdził ponadto, że w toku postępowania naruszona została również zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a. Organ, ignorując wnioski dowodowe, nie wskazał bowiem przyczyn ich pominięcia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. stwierdził natomiast, że nie ulega wątpliwości, że okoliczności wskazane w tym przepisie mogły mieć miejsce w sprawie, lecz organ nie poczynił jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych i wskazał, że odpowiedzialność za naruszenie przepisów u.t.d. nie opiera się na zasadzie winy. Stwierdzenie określonego naruszenia skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości ścisłe określonej przez u.t.p. i organy nie mają możliwości jej miarkowania. Wskazał również, że przesłanki wyłączające odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy odnoszą się wyłącznie do sytuacji wyjątkowych, ponadprzeciętnych, odbiegających od standardowych stanów faktycznych, których profesjonalny przedsiębiorca przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć, a co za tym idzie - nie miał wpływu na ich powstanie. Ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na przedsiębiorcy. W warunkach niniejszej sprawy skarżąca nie przedstawiła wiarygodnych dowodów, które wskazywałyby na brak jej odpowiedzialności za naruszenia stwierdzone podczas kontroli. Zgromadzony w jej toku materiał dowodowy był natomiast wystarczający do wyjaśnienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: W świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie skarga podlega oddaleniu. W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności, Sąd nie stwierdził bowiem naruszenia prawa, które uzasadniłoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zauważyć należy, że podstawę nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za naruszenia przepisów o wykonywaniu przewozu drogowego osób stanowiły przepisy art. 92a ust. 1, 3 i 7 u.t.d. W ich świetle podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego określonych w załączniku nr 3 do u.t.d. podlega karze pieniężnej w wysokości co do zasady od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie, z tym, że suma kar nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć 12 000 złotych. Wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określone zostały w załączniku nr 3 do u.t.d. i jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy nie podlegają one miarkowaniu. Wbrew zarzutom skargi z materiału dowodowego zgromadzonego podczas kontroli pojazdu skarżącej wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że w dniu jego kontroli odbywał się przewóz regularny specjalny – uczniów. Jak wynika z protokołu przesłuchania kierowcy, oświadczył on bowiem wyraźnie, że w dniu kontroli wykonywał krajowy transport drogowy osób – przewóz 6 osób. Wskazał też, że nie okazał obowiązującego rozkładu jazdy, gdyż nie otrzymał go od pracodawcy, który nie sprawdził też, czy stosowny rozkład znajduje się w kontrolowanym pojeździe. Kierowca oświadczył również, że przewozy dzieci na linii regularnej wykonuje od około "[...]" pojazdem 9-osobowym, głównie pojazdem kontrolowanym. Zgodnie z protokołem oględzin tego pojazdu i okazanym przez kierowcę dowodem rejestracyjnym pojazd ten wyposażony jest w 9 miejsc (8 miejsc dla pasażerów i 1 miejsce dla kierowcy) i stosownie do wpisu w dowodzie jest samochodem osobowym. W tych okolicznościach faktycznych nie budzi wątpliwości, że doszło do naruszenia przepisów o wykonywaniu przewozu drogowego osób. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 20 ust. 1a u.t.d. kierowca pojazdu samochodowego, wykonując przewóz drogowy osób, przy wykonywaniu przewozów regularnych i regularnych specjalnych jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli odpowiednie zezwolenie lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy, stanowiącym załącznik do tego zezwolenia. W warunkach niniejszej sprawy kierowca nie dysponował natomiast wymaganym obowiązującym rozkładem jazdy. Przewóz odbywał się ponadto samochodem osobowym, co stanowi naruszenie art. 18b ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a) u.t.d., w świetle których podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się używania do przewozu innych pojazdów niż autobusy, do przewozu w krajowym transporcie drogowym używane są wyłącznie autobusy odpowiadające wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym. Nawiązując do zarzutów skargi, stwierdzić jednocześnie należy, że kwestie związane z charakterem realizowanego przewozu zostały przesądzone w toku kontroli pojazdu i wynikają z jednoznacznego w tym względzie oświadczenia kierowcy. Na etapie postępowania przed organami obydwu instancji, ale również w skardze, pełnomocnik skarżącego nie powołał się na żadne konkretne i wiarygodne okoliczności, które mogłyby podważyć, czy chociażby wzbudzić wątpliwości co do ustaleń w tym zakresie. Na żadnym etapie sprawy nie wykazał też, że skutek ten mogłoby przynieść przeprowadzenie wnioskowanych dowodów. Za gołosłowną uznać należy natomiast sugestię, że w dniu kontroli kierowca mógł wykonywać przewóz okazjonalny o charakterze niezarobkowym. W dalszej kolejności stwierdzić należy, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika też, aby w okolicznościach niniejszej sprawy istniały przypadki wyłączenia odpowiedzialności skarżącej przewidziane w art. 92c ust. 1 pkt 1-3 u.t.d. Zgodnie z tym przepisem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie od dnia ujawnienia naruszenia nie upłynął okres wskazany w art. 92a ust. 1 pkt 3 u.t.d. Jak zauważyły organy skarżąca nie poinformowała też o ewentualnej sankcji karnej nałożonej już wcześniej za stwierdzone naruszenia przez inny uprawniony organ (art. 92a ust. 1 pkt 3 u.t.d.). Uznały też, że do naruszeń doszło na skutek zaniedbania skarżącej, a to nie zwalnia jej z ponoszenia odpowiedzialności (art. 92a ust. 1 pkt 1 u.t.d.). Brak istnienia dwóch pierwszych przypadków nie jest w sprawie sporny. W odniesieniu do trzeciego pełnomocnik skarżącej twierdzi natomiast, że okoliczności wskazane w tym przepisie mogły mieć miejsce, lecz organ nie poczynił jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Mając to na uwadze wskazać jednak należy, że ani w toku postępowania, ani w skardze pełnomocnik skarżącej nie wskazał żadnych okoliczności tego rodzaju, zaś to do strony należy inicjatywa dowodowa mająca wykazać, że w sprawie zaistniały okoliczności umożliwiające uwolnienie się od odpowiedzialności. O ile zatem takie okoliczności istniały, to w interesie skarżącej było ich wskazanie. Nie było też konieczne w tym celu przeprowadzanie dodatkowego dowodu z przesłuchania, bowiem wystarczające do tego było złożenie stosownego oświadczenia. Słuszne było tym samym uznanie organów, że realizowanie przewozu bez obowiązującego rozkładu jazdy i niewłaściwym pojazdem nie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, o których mowa w art. 92a ust. 1 pkt 1 u.t.d., lecz na skutek zaniedbań skarżącej, która jako działający profesjonalnie przedsiębiorca nie powinna do nich dopuścić. W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, którą nałożono na skarżącą karę pieniężną w łącznej wysokości 7 000 złotych za naruszenia określone w lp. 2.3. (wykonywanie przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego bez obowiązującego rozkładu jazdy) i lp. 2.4. (wykonywanie przewozu regularnego pojazdem innym niż autobus) załącznika nr 3 do u.t.d. we wskazanej w nim wysokości: 2 000 złotych dla lp. 2.3. i 5 000 złotych dla lp. 2.4. Uwzględniając zebrany materiał dowodowy, Sąd podziela jednocześnie stanowisko organów, że przeprowadzenie dowodów z przesłuchania kierowcy i z przesłuchania przedsiębiorcy, poza przedłużeniem postępowania, nie wniosłoby żadnych nowych, istotnych elementów do stanu faktycznego sprawy. Zauważyć przy tym należy, że przywołany w skardze art. 7 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania jedynie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie bowiem z art. 12 § 1 k.p.a. organy te powinny działać w sprawie również wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Powyższe oznacza, że w sytuacji wystąpienia przez stronę z żądaniem przeprowadzenia dowodu na okoliczność niemającą znaczenia dla sprawy lub już dostatecznie i wiarygodnie wyjaśnioną innymi dowodami, wzgląd na szybkość postępowania może usprawiedliwić odstąpienie od przeprowadzenia tego dowodu. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy i na jego podstawie wyciągnęły prawidłowe wnioski. Okoliczności mające znaczenie dla sprawy zostały w toku postępowania udowodnione, zaś pełnomocnik skarżącej nie zgłaszał, że istnieją okoliczności nieznane organom, które mogłyby mieć wpływ na podejmowane w sprawie rozstrzygnięcie. Dopuszczalne było zatem odstąpienie od uwzględnienia wniosków dowodowych złożonych przez pełnomocnika skarżącej, bowiem przeprowadzenie wnioskowanych dowodów, poza przedłużeniem postępowania, nie wniosłoby żadnych nowych, istotnych elementów do stanu faktycznego sprawy. Gdyby takowe istniały nie było przeszkód do ich ujawnienia w toku postępowania. Przyczyny odstąpienia od uwzględnienia tych wniosków wskazane zostały w uzasadnieniu decyzji organów obydwu instancji. Zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. uznać należy zatem za nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.