II SA/Ol 530/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2013r. sprawy ze skargi B.O.i R.O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B. O. i R. O. solidarnie kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia "[...]" R. O. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej zwanego organem I instancji) o "udrożnienie" klatki schodowej, która samowolnie została zamurowana od strony frontowej budynku przy ul. "[...]" w O. Podniósł przy tym, że jako właściciel lokalu, znajdującego się w tym budynku, nie wyraził zgody na wykonanie tej zabudowy. Wskazał także, że zamurowanie tego wejścia uniemożliwia normalne funkcjonowanie mieszkańcom budynku, gdyż pozostawione wejście do budynku od strony podwórka jest za wąskie i za niskie, a ponadto nie ma właściwej infrastruktury (brak chodnika doprowadzającego do ulicy, oświetlenia, zadaszenia). Po dokonaniu oględzin i stwierdzeniu wykonania w warunkach samowoli budowlanej zabudowy dotychczasowego wejścia do lokali mieszkalnych od strony frontowej budynku, postanowieniem z dnia "[...]" organ I instancji nałożył na A. i M. K. (inwestorów) obowiązek opracowania w terminie do "[...]" inwentaryzacji i orzeczenia technicznego spornych robót budowlanych. Po przedłożeniu przez inwestorów tych dokumentów, z których wynikało, że nie wykonano ścianki działowej, a fotografie wskazywały na niewykończenie prac budowlanych, decyzją z dnia "[...]", organ I instancji odstąpił od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia spornych robót do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji podał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, iż w budynku mieszkalnym, położonym przy ul. "[...]" na działce nr "[...]" w obrębie "[...]" w O, inwestorzy wykonali bez wymaganego pozwolenia następujące roboty budowlane: rozebrali część schodów drewnianych prowadzących z parteru na półpiętro budynku; zamurowali przejście z parteru na klatkę schodową; dokonali przebudowy części instalacji elektrycznej. Wskazał, że z przedłożonych przez inwestorów inwentaryzacji i orzeczenia technicznego wynika, że roboty te wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i nie stwierdzono zagrożenia dla bezpieczeństwa mieszkańców. Wobec tego za zasadne uznano odstąpienie od nałożenia dalszych obowiązków. W odwołaniu od powyższej decyzji B. i R. O. (dalej zwani skarżącymi) ponownie podnieśli, że nie wyrazili zgody na wykonanie spornych robót budowlanych oraz wskazali niedogodności, które one spowodowały. Przytoczyli także brzmienie art. 117 ustawy o ochronie zabytków i wnieśli o nakazanie przywrócenia dotychczasowego wejścia głównego do budynku i lokali mieszkalnych. Podnieśli, że mająca powstać kamienica uniemożliwi wejście od strony błotnistego podwórza do lokali mieszkalnych mieszczących się na piętrze budynku. Decyzją z dnia "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlanego powinno następować w aspekcie przepisów prawa budowlanego, a nie cywilnego. Uznał więc, że może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności. Dodał, że w takim przypadku właściciel (współwłaściciel) mogą dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz przed sądem powszechnym. Ponadto wskazał, że z przedłożonych przez inwestorów dokumentów jednoznacznie wynika, że sporne roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i nie naruszają obowiązujących przepisów. Zauważył, że dokumenty te zostały sporządzone przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, a organy nie znalazły podstaw by podważyć te dokumenty, gdyż stan faktyczny w nich przedstawiony w pełni odzwierciedla stan ustalony w toku postępowania. Stwierdził więc, że zostały spełnione warunki do legalizacji spornych robót budowlanych. Dodał, że budynek będący przedmiotem postępowania nie jest wpisany do rejestru zabytków, co oznacza, że w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wskazał też, że uchwałą wspólnoty wyrażono zgodę na częściowe zniesienie współwłasności w przedmiotowym budynku. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie – skarżący zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie: 1) prawa materialnego, to jest art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przeprowadzona inwestycja została wykonana z zapewnieniem poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich; 2) przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, że dokonana przebudowa klatki schodowej nie stanowi utrudnień i niedogodności godzących bezpośrednio w uzasadnione interesy mieszkańców budynku i osób trzecich. Zarzucili, że wykonana inwestycja w sposób istotny ograniczyła pozostałym współwłaścicielom swobodne korzystanie z budynku w części mieszkalnej. Wejście zapasowe bowiem od tylnej strony budynku jest dużo węższe i niższe niż wejście głównego do budynku od strony frontowej. Uniemożliwione tym samym zostało wnoszenie lub wynoszenie rzeczy, a w tym mebli do lokali mieszkalnych mieszczących się na piętrze budynku. Z tych też powodów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzyli zaś argumenty sformułowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz we wniosku o wszczęcie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja z dnia "[...]", nr "[...]",Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]" o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym położonym w O. przy ul. "[...]", działka nr "[...]", obręb "[...]". W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowym dopuszcza się możliwość wydania decyzji o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), w sytuacji stwierdzenia, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi standardami (zob. wyrok NSA z 31 sierpnia 2012r., sygn. akt II OSK 846/11, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Akcentuje się także, że ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności. W takim przypadku pokrzywdzeni mogą dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, tylko przed sądem powszechnym (zob. wyrok NSA z 20 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 1295/11, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl oraz uchwałę NSA z 10 stycznia 2011r., sygn. akt II OPS 2/10, ONSAiWSA 2011, nr 2, poz. 22). W ocenie Sądu, wydanie w niniejszej sprawie takiego rozstrzygnięcia uznać jednak należy co najmniej za przedwczesne. Kwestię bowiem robót budowlanych wykonanych w warunkach samowoli budowlanej należy badać i oceniać w trybie przepisów obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. Ponadto, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267 – dalej jako k.p.a.), organy administracji publicznej zobowiązane są do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Z obowiązku tego organy nie są zwolnione nawet wówczas, gdy tak jak w niniejszej sprawie, to inwestor ma przedłożyć stosowne dokumenty. W takiej bowiem sytuacji organ, w wykonaniu ciążącego na nim obowiązku dowodzenia, powinien ocenić, czy przedłożone przez inwestora dokumenty są wystarczające do oceny, czy w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały, czy też nie, warunki do zalegalizowania wykonanych robót budowlanych. Podkreślenia wymaga bowiem, że zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zwrócić uwagę należy, że w kontrolowanej sprawie organy obu instancji zaniechały takiej oceny. Za niewystarczające w tym zakresie uznać bowiem należy ogólnikowe stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że dokumenty przedłożone przez inwestorów zostały sporządzone przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, a organy nie znalazły podstaw by podważyć te dokumenty, gdyż stan faktyczny w nich przedstawiony w pełni odzwierciedla stan ustalony w toku postępowania. Uszło jednak uwadze organów, że skarżący w toku postępowania konsekwentnie i wielokrotnie podnosili, że wykonane przez inwestorów roboty budowlane, polegające na zamurowaniu wejścia frontowego do budynku, uniemożliwiają normalne funkcjonowanie mieszkańcom tego budynku, gdyż pozostawione wejście do budynku od strony podwórka jest za wąskie i za niskie, a ponadto nie ma właściwej infrastruktury (brak chodnika doprowadzającego do ulicy, oświetlenia, zadaszenia). Ponadto wejście będzie wręcz niemożliwe po zrealizowaniu zabudowy plombowej w tej zwartej zabudowie. W tych okolicznościach za niezrozumiałe uznać należy oparcie kontrolowanych rozstrzygnięć jedynie na dokumentach przedłożonych przez inwestorów. Jak wynika bowiem z części IV Orzeczenia technicznego wraz z inwentaryzacją wykonanych robót budowlanych, zatytułowanej "Wnioski", "zamurowane przejście w ścianie klatki schodowej nie wpływa na funkcjonalność budynku i warunki życia w nim". Takie twierdzenie nie wytrzymuje zestawienia z argumentami podnoszonymi przez skarżących, do których jednak organy w ogóle się nie odniosły, co stanowi także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., w świetle którego, uzasadnienie decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Pokreślić należy, że wymagania dotyczące wymiarów, usytuowania, dojścia i wyposażenia w infrastrukturę wejścia do budynku wielorodzinnego reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.), w tym m.in.: § 9, § 14, § 16, § 45, § 61-64, § 236, § 292 tego rozporządzenia. Z przepisów tych wynika między innymi jakim wymogom winny odpowiadać wejścia do budynków mieszkalnych wielorodzinnych a także, że do wejść do takich budynków powinno prowadzić utwardzone dojście o szerokości minimalnej 1,5 m; wejścia z zewnątrz do budynku należy chronić przed nadmiernym dopływem chłodnego powietrza, powinno mieć ono elektryczne oświetlenie zewnętrzne i być ochronione daszkiem lub podcieniem ochronnym o stosownych wymiarach. W świetle tych przepisów, pominięcie przez organy obu instancji podanych powyżej argumentów skarżących i zaniechanie dokonania stosownych czynności dowodowych miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem zaakceptować sytuacji, w której w wyniku zalegalizowania robót budowlanych doszłoby do innego naruszenia prawa związanego z brakiem wejścia (wejść) do budynku spełniającego wymagane przepisami prawa warunki techniczne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny zatem uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu, w tym przede wszystkim ustalić, czy pozostawione wejście do budynku od strony nieutwardzonego terenu podwórka spełnia wymogi, o których mowa w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy, uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżących należnego w sprawie wpisu (500zł.) oraz wysokość wynagrodzenia adwokata, będącego ich pełnomocnikiem (240zł.), ustalonego na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013, poz. 461).