II SA/Ol 530/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia del. SO Dorota Radaszkiewicz Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego na rzecz skarżącego G. K. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 11.12.2013 r. pełnomocnik G. K. złożył w Komendzie Miejskiej Policji wniosek o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz oświadczenie mieszkaniowe G. K. do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Pełnomocnik strony podkreślił, że G. K. wnosi o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia złożenia wniosku, tj. od 11.12.2013 r. Podkreślono, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, iż G. K. wraz z żoną i dwoma synami zamieszkuje w lokalu mieszkalnym położonym w A przy ul. A. Spółdzielcze lokatorskie prawo do przedmiotowego lokalu posiada żona zainteresowanego – M. K., na podstawie aktu notarialnego z dnia 14.11.2002r. Repertorium "[...]". Ponadto, do dokumentacji mieszkaniowej G. K. dołączono kserokopię aktu notarialnego Repertorium "[...]’ z dnia "[...]", kserokopię wyciągu z księgi wieczystej nr "[...]", rzut poziomy mieszkania sporządzony przez Spółdzielnię Mieszkaniową A oraz rozkład mieszkania wykonany przez mgr S. P. (upr. bud. nr "[...]" w zakresie konstrukcyjno - budowlanym) z biura projektów A. Z powyższej dokumentacji wynika, że powierzchnia użytkowa lokalu położonego przy ul. A w A wynosi 47, 54m2. Zgodnie z zapisem umieszczonym na rzucie poziomym mieszkania sporządzonym przez Spółdzielnię Mieszkaniową A powierzchnia mieszkaniowa przedmiotowego lokalu wynosi 27,92m2, natomiast według pomiaru dokonanego przez mgr S. P. - pracownika biura projektów A, powierzchnia pokoi stanowi 26,07m2. Decyzją z dnia "[...]" Komendant Miejski Policji odmówił przyznania zainteresowanemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 11.12.2013 rok. Komendant Miejski Policji przyjął, że na dzień mianowania do służby stałej, tj. 26.07.2007 r. policjant posiadał lokal, którego powierzchnia mieszkalna odpowiadała normom zaludnienia określonym w rozporządzeniu MSWiA z dnia 18 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 334/12) organ I instancji podkreślił, że prawo policjanta do przydziału lokalu mieszkalnego zostało określone jako prawo do lokalu o określonej powierzchni, natomiast prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zostało związane z tym, że policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego. W ocenie organu, prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie zostało powiązane z powierzchnią posiadanego przez funkcjonariusza lokalu, ale z rzeczywistym jego brakiem. Komendant Miejski Policji powołał się również na uchwałę NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt IOPS 3/0, zgodnie z którą, policjantowi, który posiada lokal mieszkalny przyznany na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Policji z uwzględnieniem członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, mimo że posiadany lokal przestał odpowiadać normom zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Od decyzji Komendanta Miejskiego Policji z dnia "[...]", strona wniosła odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji. W odwołaniu strona zarzuca błędną interpretację prawa materialnego w postaci art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, polegającą na ograniczeniu się jedynie do gramatycznej wykładni przepisu i przyjęciu, że przez "nie posiadanie lokalu mieszkalnego" należy rozumieć faktyczny brak mieszkania. Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca wiąże prawo do równoważnika pieniężnego z brakiem lokalu mieszkalnego, a nie z brakiem lokalu odpowiadającego normom zaludnienia. Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego zostało określone jako prawo do lokalu o określonej powierzchni, natomiast prawo do równoważnika pieniężnego wiąże się z tym, że policjant nie posiada w ogóle lokalu mieszkalnego, a nie z tym, że posiadany przez funkcjonariusza lokal nie odpowiada właściwej powierzchni mieszkalnej. W niniejszej sprawie istotny jest fakt, że w momencie uzyskania przez G. K. lokalu mieszkalnego przy ul. A (tj. w dniu 01.10.2005 r. - zawarcie związku małżeńskiego z M. K.), lokal odpowiadał przysługującym stronie normom zaludnienia określonym w rozporządzeniu MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Organ II instancji podzielił stanowisko Komendanta Miejskiego Policji, że nie przyznaje się równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy funkcjonariusz w czasie pełnienia służby nabył prawo do dodatkowej normy zaludnienia, a więc lokalu o większej powierzchni mieszkalnej. W takiej sytuacji przysługuje jedynie prawo do przydziału lokalu mieszkalnego o odpowiednim metrażu z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji. Skoro więc G. K. posiada lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby - tj. w A, to tym samym w ocenie organu odwoławczego nie spełnia przesłanek do przydziału lokalu mieszkalnego określonych w art. 92 ustawy o Policji i przepisie § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Skargę na ww. decyzję wywiódł G. K. działając przez swojego pełnomocnika. Skarżący zarzucił błędną interpretację prawa materialnego określonego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. W skardze powołano się na liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Przede wszystkim zaś strona skarżąca wskazała na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2009r. podjętą w składzie 7 – osobowym, I OPS 7/09, zgodnie z którą równoważnik pieniężny, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005r., Nr 234, poz. 1997 ze zm.), przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który (jego małżonek) jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, jeżeli zajmowana przez funkcjonariusza część domu (mieszkania) nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej według norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]" utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 11.12.2013 roku. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że G. K. wraz z żoną i dwoma synami zamieszkuje w lokalu mieszkalnym położonym w A przy ul. A. Spółdzielcze lokatorskie prawo do przedmiotowego lokalu posiada żona skarżącego – M. K., na podstawie aktu notarialnego z dnia 14.11.2002r. Repertorium A Nr "[...]". Ponadto, do dokumentacji mieszkaniowej G. K. dołączono kserokopię aktu notarialnego Repertorium A Nr "[...]" z dnia "[...]", kserokopię wyciągu z księgi wieczystej nr "[...]", rzut poziomy mieszkania sporządzony przez Spółdzielnię Mieszkaniową A oraz rozkład mieszkania wykonany przez mgr S. P. (upr. bud. nr "[...]" w zakresie konstrukcyjno - budowlanym) z biura projektów A. Z tej dokumentacji wynika bezspornie, że powierzchnia użytkowa lokalu położonego przy ul. A w A wynosi 47,54m2. Zgodnie z zapisem umieszczonym na rzucie poziomym mieszkania sporządzonym przez Spółdzielnię Mieszkaniową A powierzchnia mieszkaniowa przedmiotowego lokalu wynosi 27,92m2, natomiast według pomiaru dokonanego przez mgr S. P. - pracownika biura projektów A powierzchnia pokoi stanowi 26,07m2. Organy przyjęły zatem, że skarżący zamieszkuje w lokalu mieszkalnym o pow. 26,07 m kw. i nie zakwestionowały, że sporny lokal obecnie nie spełnia wymaganych przepisami normy zaludnienia, która w sytuacji strony wynosi 28 m. kw. Istota sprawy sprowadza się więc do rozstrzygnięcia, czy policjantowi w służbie stałej, któremu nie przydzielono lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a którego żona posiada spółdzielcze lokatorskie prawo do mieszkania o powierzchni mieszkalnej mniejszej niż przewidują to przepisy określające normy zaludnienia dla policjantów, przysługuje równoważnik za brak lokalu. Rozważania dotyczące powyższego zagadnienia należy rozpocząć od wskazania, że stosownie do art. 88 ust.1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. 2011r., Nr 287, poz. 1687) policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów szczególnych. Z przytoczonego przepisu wynika zatem, że w sytuacji, gdy policjant posiada lokal mieszkalny o powierzchni mniejszej, niż określona w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. Z tym unormowaniem prawnym koresponduje treść art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, z którego wynika, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W wypracowanym i ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjęto, że w sytuacji, gdy zajmowane przez funkcjonariusza mieszkanie nie pochodzące z zasobów mieszkaniowych Policji, czyli gdy prawo do lokalu nie zostało w istocie zrealizowane, a zajmowany lokal ma powierzchnię mniejszą od przysługującej, policjantowi służy równoważnik za brak lokalu. Jest to bowiem zastępcza forma realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego (lokalu mieszkalnego w drodze decyzji), to należy mu przyznać i wypłacać określoną sumę pieniędzy na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych (vide: wyroki NSA: z dnia 14 grudnia 2011r., I OSK 1146/11; z dnia 20 stycznia 2011r., I OSK 1320/10). Podkreślić należy, że przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji nie można interpretować w oderwaniu od pozostałych unormowań tej ustawy dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji, a w szczególności regulacji zawartej w rozdziale 8 ustawy. Wykładni przepisu ustawy należy dokonywać w kontekście całej ustawy. Podstawową zasadą wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy, a to oznacza, że wykładnia literalna przepisu powinna być uzupełniona, jak powyżej, wykładnią systemową i celowościową. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik za brak lokalu, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przesłanka nieposiadania lokalu mieszkalnego, warunkująca przyznanie równoważnika pieniężnego, winna być odnoszona, zgodnie z regułami wykładni systemowej i celowościowej przepisu, do pojęcia lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 88 i 89 ustawy o Policji, czyli lokalu spełniającego wymogi określone w przepisach, a dotyczące norm zaludnienia. W kontekście niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę na jak najbardziej słusznie przywołaną przez skarżącego uchwałę NSA z dnia 18 listopada 2009r., I OPS 7/09 dotyczącą równoważnika pieniężnego za brak lokalu dla funkcjonariuszy Straży Granicznej. Podniesiono w niej, że równoważnik pieniężny, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który (jego małżonek) jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, jeżeli zajmowana przez funkcjonariusza część domu (mieszkanie) nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej według norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. Analogicznie zatem taką interpretację przepisów należy odnieść do niemal identycznych uregulowań dotyczących funkcjonariuszy Policji. Skoro więc okoliczność niespełnienia wymaganej przepisami normy zaludnienia nie budzi wątpliwości w sytuacji skarżącego, to w myśl przytoczonej interpretacji, mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o Policji, skarżącemu należało przyznać równoważnik pieniężny za brak lokalu. Stwierdzając naruszenie przepisów prawa materialnego należało w pkt I uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt II, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono w pkt III na stosownie do art. 200 powołanej ustawy.