II SA/Ol 531/12

Dnia 23 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2012 roku sprawy ze skargi B. i K. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dobudowy części gospodarczej budynku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]"; 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. i K. J. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 31 maja 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy budynku garażowego na działce nr "[...]"w miejscowości J., gmina M., w wyniku której powstał budynek letniskowy. Postanowieniem z dnia 17 lipca 2006r. organ ten wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył na Z. S. (inwestora) obowiązek wykonania i przedłożenia organowi w terminie 30 dni inwentaryzacji budowlanej wraz z opinią techniczną dotyczącą całego zakresu wykonanych robót. Następnie organ ten, decyzją z dnia 18 sierpnia 2006r., powołując art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał w tej sprawie zaniechanie dalszych robót budowlanych uznając, że inwestor wypełnił nałożony na niego powyższym postanowieniem obowiązek. Postanowieniem z dnia 6 września 2011r. organ ten wznowił jednak postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia 18 sierpnia 2006r. wskazując, że dowody na podstawie których ustalono okoliczności faktyczne istotne dla wydania tej decyzji okazały się nieprawdziwe co stanowi przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazał przy tym, że z przedstawionego przez B. J. (właścicielkę działki nr "[...]") oświadczenia uprawnionego geodety wynika, że dobudowana część gospodarcza budynku usytuowana jest na działce nr "[...]". Następnie organ ten, postanowieniem z dnia 6 grudnia 2011r., po ponownym rozpatrzeniu materiałów we wznowionym postępowaniu, umorzył wszczęte w dniu 31 maja 2006r. postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy budynku garażowego na działce nr "[...]" w miejscowości J., gmina M., w wyniku której powstał budynek letniskowy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podał, że w oparciu o nieprawdziwą dokumentację, zastosowano niewłaściwą podstawę prawną prowadząc przedmiotowe postępowanie w oparciu o przepisy art. 51 ustawy Prawo budowlane, które dotyczą samowolnie wykonanych robót budowlanych, natomiast wykonanie dobudowy jest samowolą budowlaną, którą można zalegalizować jedynie na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Dlatego też za zasadne organ uznał umorzenie postępowania dotyczącego przebudowy budynku gospodarczego na działce nr "[...]". Jednocześnie pismem z dnia 6 grudnia 2011r. organ ten zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnej dobudowy do budynku letniskowego na działce nr "[...]" w miejscowości J., gmina M. części gospodarczej o wymiarach "[...]" z dachem jednospadowym znajdującej się na działce nr "[...]". Następnie, decyzją z dnia 17 kwietnia 2012r. organ ten umorzył to postępowanie, podając, że opisana część gospodarcza budynku objęta była postępowaniem zakończonym ostateczną decyzją z dnia 18 sierpnia 2006r., w toku którego B. J., mimo że brała czynny udział, nie przedłożyła żadnych dowodów na potwierdzenie, że stan prawny nieruchomości jest niezgodny ze stanem faktycznym na gruncie. W tych okolicznościach organ uznał, że w sprawie doszło do sporu cywilno-prawnego, który powinien zostać rozstrzygnięty przed sądem powszechnym. Skoro zaś postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało zakończone prawomocną decyzją, ponowne rozpatrzenie tej kwestii stało się bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. i K. J., właściciele działki nr "[...]" położonej w miejscowości J., gmina M., wskazując, że w myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane osobie dysponującej tytułem prawnym do nieruchomości na cele budowlane. Natomiast, w procedurze legalizacyjnej inwestor jest zobowiązany przedłożyć organowi dokumentację, z której wynika, że budowa nie narusza prawa. Podnieśli, że w niniejszej sprawie złożenie takiego oświadczenia przez inwestora było niemożliwe, gdyż przynajmniej od 2006 roku posiadał on wiedzę, że budynek gospodarczy wybudował na gruncie należącym do sąsiadów. W ocenie odwołujących się, organ odstępując od wyjaśnienia kwestii własności gruntu, na którym został wzniesiony sporny budynek, naruszył art. 7 k.p.a. Dodali, że w zaistniałej sytuacji organ winien był uchylić decyzję z dnia 18 sierpnia 2006r. i wydać nową decyzję co do istoty sprawy, gdyż jak sam przyznał, dotychczasowa decyzja została wydana w oparciu o fałszywe dowody. Decyzją z dnia 5 czerwca 2012r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że samowolnej dobudowy do budynku na działce nr "[...]" części gospodarczej na działce nr "[...]" dokonano w ramach poprzedniego zamierzenia budowlanego – rozbudowy budynku gospodarczego na działce nr "[...]", zakończonego ostateczną decyzją. Wobec tego, za uprawnione uznano umorzenie postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, organ odwoławczy wyjaśnił, że w procesie zalegalizowania robót budowlanych w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane może dojść do naruszenia prawa własności. W takim przypadku pokrzywdzeni mogą dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego lecz przed sądem powszechnym. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie – B. i K. J. zarzucili organowi nadzoru budowlanego naruszenie art. 6, 7, 8, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., a nadto art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Z tych też powodów wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzyli w istocie argumenty sformułowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał także, że decyzją z dnia 6 grudnia 2011r. organ umorzył wszczęte postępowanie wznowieniowe, a żadna ze stron nie wniosła od tej decyzji odwołania, wobec czego decyzja ta stała się ostateczna. Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 23 października 2012r., pełnomocnik skarżących podał, że sporny budynek gospodarczy został usytuowany na działce jego mocodawców w taki sposób, który uniemożliwia im uzyskanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Dotychczas nie otrzymali oni zaś żadnego potwierdzenia, że obiekt ten został wybudowany bezprawnie. Dodał, że plan zagospodarowania dla tego terenu nie przewiduje możliwości zabudowy letniskowej ani innej poza mieszkalną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu jest bowiem decyzja z dnia 5 czerwca 2012r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję dnia 17 kwietnia 2012r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnej dobudowy do budynku letniskowego na działce nr "[...]" w miejscowości J., gmina M., części gospodarczej o wymiarach "[...]" z dachem jednospadowym znajdującej się na działce nr "[...]". Stosownie do art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.), gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W ocenie organów, kontrolowane postępowanie stało się bezprzedmiotowe wobec stwierdzenia, że sporna część gospodarcza budynku objęta była postępowaniem legalizacyjnym zakończonym ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 sierpnia 2006r. Z takim stanowiskiem organów nie sposób się jednak zgodzić. Uszło bowiem uwadze organów, że w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 18 sierpnia 2006r. doszło do umorzenia wszczęte w dniu 31 maja 2006r. postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy budynku garażowego na działce nr "[...]" w miejscowości J., gmina M., w wyniku której powstał budynek letniskowy (postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2011r.). Abstrahując od poprawności rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu wznowionym, którego ocena wykracza poza granice niniejszej sprawy, wskazać należy, że w świetle art. 16 § 1 k.p.a., rozstrzygnięcie to jest ostateczne i tak długo, jak nie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego korzysta z domniemania legalności. Oznacza to, że w procesie decyzyjnym organy winny uwzględnić skutki prawne tego rozstrzygnięcia, do których niewątpliwie należy zniesienie postępowania w sprawie legalizacji spornego obiektu w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm). W takim zaś ujęciu, za nieuprawnione należy uznać umorzenie postępowania w kontrolowanej sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skoro bowiem doszło do zniesienia całego postępowania legalizacyjnego, nie sposób przyjąć, że w obrocie prawnym nadal funkcjonuje ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 sierpnia 2006r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ - oprócz uwzględnienia powyższej oceny prawnej, winien także ustalić zakres wykonanych robót, tak aby możliwa była ich prawidłowa kwalifikacja do rozbudowy, przebudowy lub dobudowy, a w konsekwencji wdrożenie odpowiedniego trybu rozpoznania sprawy. Zauważyć bowiem należy, że w niniejszej sprawie organy posługiwały się różnymi terminami na określenie zakresu tych robót kwalifikując je na różnym etapie postępowania jako: rozbudowa, przebudowa, dobudowa. Także zgromadzony dotychczas w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie zakresu wykonanych robót. Przeprowadzono bowiem inwentaryzację jedynie obiektu powstałego po wykonaniu prac, to jest domku letniskowego, bez podania parametrów technicznych pierwotnego budynku (garażu). Nie odnoszono się do ustaleń wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Według zaś pisma Wójta Gminy z dnia 6 lipca 2006r wynika, że działka nr "[...]" objęta jest symbolem 16 MN, na którym obowiązuje zakaz adaptacji istniejącej zabudowy gospodarczej na funkcje mieszkalne. Natomiast jedynie w protokole oględzin (k. 3 akt administracyjnych) inwestor oświadczył, że "w dniu zakupu działki znajdował się tu budynek gospodarczy, o takich samych wymiarach, jak jest w części murowanej", następnie wyremontowanej oraz "wykonał zadaszony taras oraz zadaszenie do granicy działki od strony południowo-wschodniej służące jako podręczny magazynek". Mogłoby to świadczyć o rozbudowie obiektu, która w świetle art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, jest budową, a więc podlega rozpoznawaniu w trybie art. 48-49 tej ustawy. W procedurze tej, w przeciwieństwie do prowadzenia postępowania w trybie art. 51 powołanej ustawy, wymagane jest natomiast oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zwrócić też należy uwagę, że według wyjaśnień zawartych w protokole z oględzin z dnia 29 maja 2006r wynika, że właścicielami działki oznaczonej nr "[...]" w J. są D. i Z. S. oraz R. i J. S., a nie tylko Z. S. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 200 wskazanej ustawy.