II SA/Ol 531/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant: St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2018 r. sprawy ze skargi A.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty oddala skargę. G. H. zwrócił się do Wójta Gminy we wniosku z 24 września 2015 r. (k. 11 akt adm.), zmodyfikowanym następnie pismem z 12 grudnia 2016 r. (k. 29 akt adm.), o wydanie zezwolenia na zajęcie w okresie od 21 lipca 2015 r. do 31 stycznia 2017 r. pasa drogi gminnej, stanowiącej działkach nr "[...]", obręb K., gmina E. w celu wbudowania weń urządzenia infrastruktury technicznej - sieci światłowodowej. Decyzją z 12 grudnia 2017 r. organ I instancji - powołując art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 1, 2 pkt 2, ust. 3, 5, 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.); dalej jako "u.d.p.", uchwałę Nr "[...]" Rady Gminy z 1 października 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. "[...]". nr "[...]"); dalej zwaną "uchwałą Nr "[...]"", uchwałę Nr "[...]" Rady Gminy z 29 września 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. "[...]". poz. "[...]"); dalej zwaną "uchwałą Nr "[...]"" oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257); dalej jako "k.p.a.": 1) zezwolił skarżącemu na umieszczenie w pasie drogowym opisanej powyżej drogi gminnej, urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego - sieć światłowodową o powierzchni zajęcia pasa drogowego 103,70 m2 na okres od 28 września 2015 r. (data wpływu wniosku do organu) do 31 stycznia 2017 r. 2) ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego, w celu o którym mowa w pkt 1 za okres: - od 28 września do 28 października 2015 r. w wysokości 88,07 zł., - od 29 października do 31 grudnia 2015 r. w wysokości 3272,94 zł., - od 1 stycznia do 31 grudnia 2016 r. w wysokości 18666,00 zł. - od 1 do 31 stycznia 2017 r. w wysokości 1585,33 zł. 3) poinformował, że właściciel urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego zobowiązany jest przedłożyć zarządcy drogi inwentaryzację powykonawczą z wyszczególnieniem rodzaju i powierzchni urządzenia wbudowanego w pas drogowy sporządzoną przez uprawnionego geodetę; 4) odmówił wydania przedmiotowego zezwolenia na czas od 21 lipca do 27 września 2015 r. (włącznie); 5) odmówił zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym. Powyższa decyzja była trzecim z kolei rozstrzygnięciem organu I instancji wydanym w tej sprawie, gdyż dwie poprzednie jego decyzje zostały uchylone odpowiednio decyzją Kolegium z 26 lutego 2016 r. (k 21 akt adm.) i wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 23 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 409/17 (k. 47 akt adm.), mocą którego uchylono także decyzję Kolegium z 6 marca 2017 r. W uzasadnieniu decyzji z 12 grudnia 2017 r. organ I instancji podał, że rodzaj umieszczonych przez skarżącego w pasie drogowym urządzeń (tj. sieci światłowodowej) pozwala na uznanie ich za urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami - urządzenia te nie są w żaden sposób powiązane z funkcjonowanie drogi. Wyjaśnił przy tym, że zgodnie z art. 40 ust. 1, 2 pkt 2, ust. 3, 5, 11 u.d.p., w przypadku zajęcia pasa drogowego, związanego z umieszczeniem tego rodzaju urządzenia infrastruktury technicznej, zachodzi obowiązek ustalenia i dokonywania opłat za zajęcie pasa, a opłaty te są naliczane za okresy roczne zgodnie ze stawkami ustalonymi uchwałą organu stanowiącego, będącego prawem miejscowym. Wskazał, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 409/17, którym organ na podstawie art. 153 p.p.s.a. jest związany, niedopuszczalne było zastosowanie stawek opłaty określonych w nowej uchwale także za okres poprzedzający jej wejście w życie, gdyż godzi to w podstawowe zasady państwa prawnego, naruszając elementarną zasadę niedziałania prawa wstecz. Organ I instancji przyjął zatem, że skoro w okresie od dnia złożenia wniosku do 28 października 2015 r. włącznie obowiązywała uchwała Nr "[...]", to w tym okresie, zgodnie z załącznikiem do tej uchwały, roczną opłatę za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pod urządzenia infrastruktury technicznej należy ustalić według stawki 10 zł., natomiast od 29 października 2015 r. do końca okresu, na jaki złożono wniosek, według stawki określonej w uchwale Nr "[...]", która wynosiła 180 zł. Podał następnie sposób obliczenia opłaty określonej w punkcie 2 decyzji. Zdaniem organu I instancji, do skarżącego nie mają zastosowania przepisy ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci teleinformatycznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2062), a zatem skarżący nie mógł skorzystać z nieodpłatnego zajęcia terenu dróg publicznych, o którym mowa w art. 54 ust. 8 tej ustawy. Końcowo organ I instancji, powołując się na związanie stanowiskiem zawartym w cytowanym powyżej wyroku WSA w Olsztynie, przyjął, że zezwolenie nie może być wydane na okres wcześniejszy niż od dnia złożenia wniosku, stąd też w punkcie 4 decyzji odmówiono wydania opisanego powyżej zezwolenia na czas od 21 lipca do 27 września 2015 r. (włącznie). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie: - art. 7, art. 9, art. 64 § 2, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji, co skutkowało przedłużeniem postępowania i wydaniem decyzji w oparciu o wyższe stawki oraz pominięciem przez organ I instancji zarzutów dotyczących kwestii przewlekłości postępowania, a także brakiem pouczenia o przysługujących prawach i obowiązkach w sytuacji gdy strona złożyła nieprecyzyjny wniosek; - art. 35 k.p.a. poprzez dopuszczenie się zwłoki w załatwieniu sprawy w sytuacji, gdy sprawa powinna być załatwiona niezwłocznie, w oparciu o dowody przedstawione przez stronę z żądaniem wszczęcia postępowania, co skutkowało obciążeniem skarżącego znaczenie wyższymi opłatami z tytułu zajęcia pasa drogowego - art. 40 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe doręczenie decyzji oraz innej korespondencji stronie zamiast jej pełnomocnikowi; - art. 40 ust. 5 u.d.p. poprzez pominięcie, że w sytuacji gdy zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydano na okres dłuższy niż rok, roczna stawka opłaty stanowi podstawę do wyliczenia opłat wyłącznie za ten rok, jak również za kolejne lata. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Decyzją z 18 maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podzieliło jego stanowisko, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego może obejmować najwcześniej okres od daty złożenia wniosku. Podało przy tym, że skoro wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi, celem wbudowania sieci światłowodowej, wpłynął do organu 28 września 2015 r. i obejmował okres do 31 grudnia 2040 r., zmodyfikowany następnie na okres do 31 stycznia 2017 r., to zasadnie organ I instancji wydał zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej na okres od 28 września 2015 r. do 31 stycznia 2017 r. oraz odmówił na okres poprzedzający złożenie wniosku tj. od 21 lipca 2015 r. do 27 września 2015 r. Dodało, że decyzja organu I instancji odpowiada wnioskowi skarżącego również w zakresie zajętej powierzchni pasa drogowego. Kolegium zgodziło się także z zaprezentowanym przez organ I instancji sposobem ustalenia opłaty, polegającym na jej obliczeniu przy zastosowaniu dwóch stawek, wynikających z dwóch różnych uchwał, co jest zgodne ze stanowiskiem WSA w Olsztynie wyrażonym w wyroku z 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 409/17. Z tych tez powodów Kolegium oceniło, że decyzja organu I instancji jako prawidłowa zasługuje na utrzymanie jej w mocy. Ponadto Kolegium odniosło się także do zarzutów podniesionych w odwołaniu uznając, że nie mogą one odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Oceniło, że wbrew twierdzeniom skarżącego, organ I instancji zastosował się do większości wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Olsztynie, czego wyrazem jest naliczenie opłaty przy zastosowaniu dwóch stawek, wynikających z dwóch różnych uchwał oraz skorygowanie okresu zajęcia pasa drogowego, za jaki ustalono opłatę. Kolegium przyznało jednak, że organowi I instancji umknęła kwestia odniesienia się do zarzutów dotyczących przewlekłości prowadzonego postępowania. Wskazało, że uchybienie to zostało naprawione w postępowaniu odwoławczym, w którym organ I instancji złożył wyjaśnienia odnośnie przebiegu postępowania pierwszoinstancyjnego oraz sposobu i terminu załatwiania wcześniejszych wniosków skarżącego o wydanie zezwolenia w podobnych sprawach. Podało, że z wyjaśnień tych wynika, że sprawami związanymi z zajęciem pasa drogowego zajmuje się jedna osoba i wpływ na przedłużenie terminu załatwienia sprawy miała duża liczba złożonych wniosków o wydanie zezwolenia. Dalej zrelacjonowało, że sprawy zainicjowane wnioskami skarżącego miały skomplikowany charakter i wymagały szerszej analizy, gdyż skarżący domagał się udzielenia zezwolenia od daty sprzed złożenia wniosku oraz w sytuacji gdy urządzenia już zostały umieszczone w pasie drogowym. Dodało, iż skarżący poza 31 wnioskami złożonymi na przestrzeni września i października 2015 r. innych wniosków nie składał, więc jego twierdzenia o załatwianiu wcześniejszych wniosków w krótkim czasie nie mają uzasadnienia w faktach. Zdaniem Kolegium, nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 40 ust. 5 u.d.p., gdyż ugruntowany w literaturze i doktrynie pogląd, iż ustalona roczna stawka opłaty za pierwszy rok stanowi także podstawę do wyliczenia opłat na lata kolejne, nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, z uwagi na fakt, że w sprawie nie doszło jeszcze do ustalenia (w sposób ostateczny) wysokości opłaty za pierwszy rok zajmowania pasa drogowego. Kolegium zgodziło się natomiast z zarzutem skarżącego, że organ I instancji w przedmiotowej sprawie nieprawidłowo doręczył decyzję będącą przedmiotem zaskarżenia, tj. zamiast pełnomocnikowi doręczył ją stronie. Pomimo tego uchybienia Kolegium rozstrzygnęło jednak o utrzymaniu tej decyzji w mocy uznając, że skarżący nie poniósł z tego tytułu żadnych negatywnych konsekwencji, gdyż jego pełnomocnik wniósł odwołanie w terminie i nie wykazał, aby to naruszenie uniemożliwiło skarżącemu dokonanie konkretnych czynności procesowych. W skardze na powyższą decyzję Kolegium, skierowanej do tutejszego Sądu, skarżący zarzucił temu organowi naruszenie: - art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3-5, ust. 8 u.d.p., poprzez wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i obciążenie go znacznie wyższą stawką opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego, zgodnie z uchwałą Nr "[...]"; - art. 35 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że wnioski zostały złożone w dacie obowiązywania poprzedniej uchwały, a zwłoka w załatwieniu sprawy, której dopuścił się organ I instancji w sytuacji, gdy sprawa winna była zostać załatwiona niezwłocznie w oparciu o dowody przedstawione przez stronę z żądaniem wszczęcia postępowania, skutkowała obciążeniem skarżącego znacznie wyższymi opłatami z tytułu zajęcia pasa drogowego, zatem dopuszczenie się przez organ przewlekłości postępowania; - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W oparciu o te zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302); dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenia prawa, stanowiące podstawę do uwzględnienia skargi na decyzję, zostały zaś wymienione w art. 145 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu, opisanych w tym przepisie naruszeń prawa nie można przypisać organom prowadzącym postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją. Należy podkreślić, że decyzja ta wydana została w następstwie uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie - wyrokiem z 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 409/17 - poprzedniej decyzji Kolegium z 6 marca 2017 r., jak również utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z 19 grudnia 2016 r. Wyrok ten jest prawomocny, a to oznacza, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także Sąd, gdyż przepisy prawa nie uległy zmianie. Jak wynika natomiast z uzasadnienia powołanego wyroku, przyczyną uwzględnienia wniesionej wówczas skargi było ustalenie przez organy opłaty za zajęcie przez skarżącego pasa drogowego za cały wnioskowany okres na podstawie przepisów nowej uchwały, wprowadzającej znacznie wyższe stawki. Sąd ocenił bowiem, że skoro nowa uchwała Nr "[...]" weszła w życie 29 października 2015 r., to niedopuszczalne było ustalenie wobec skarżącego rzeczonej opłaty za okres od 28 września 2015 r. do 28 października 2015 r. na podstawie przepisów tej uchwały. Zaznaczył przy tym, że poprzednia uchwała Nr "[...]" obowiązywała do 28 października 2015 r. i nie stwierdzono jej nieważności, a więc do tego dnia wywoływała ona skutki prawne i jej przepisy były obowiązujące. Uwzględniając powyższą ocenę prawną Sądu, za prawidłowy uznać należało sposób ustalenia skarżącemu opłaty za zajęcie pasa drogowego polegający na obliczeniu tej opłaty przy zastosowaniu dwóch stawek, wynikających z dwóch różnych uchwał. W zgodzie z tą oceną pozostaje bowiem stanowisko organów, że skoro w okresie od dnia złożenia wniosku (tj. od 28 września 2015 r.) do 28 października 2015 r. włącznie obowiązywała uchwała Nr "[...]", to w tym okresie, zgodnie z załącznikiem do tej uchwały, roczną opłatę za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pod urządzenia infrastruktury technicznej należy ustalić według stawki 10 zł., natomiast od 29 października 2015 r. do końca okresu, na jaki złożono wniosek (tj. do 31 stycznia 2017 r.), według stawki określonej w uchwale Nr "[...]", która wynosiła 180 zł. W tych okolicznościach, nieuprawnione jest stawianie Kolegium zarzutu naruszenia art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3-5, ust. 8 u.d.p. Chybiony jest także zarzut naruszenia przez Kolegium art. 35 k.p.a. Wymaga bowiem podkreślenia, że określone w tym przepisie terminy załatwiania spraw mają charakter instrukcyjny, co oznacza, że po ich upływie organ nie traci właściwości do załatwienia sprawy. Natomiast, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, miarodajny do załatwienia sprawy jest stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Organ zobowiązany jest zatem do uwzględniania zmian w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniałych pomiędzy datą wszczęcia postępowania (którą w kontrolowanej sprawie jest, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., dzień doręczenia wniosku skarżącego organowi administracji publicznej) a datą wydania decyzji. Z obowiązku tego organ nie jest zwolniony nawet wówczas, gdy załatwia sprawę z przekroczeniem ustawowego terminu. Tym samym, zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie pozostaje bez wpływu na ocenę legalności kontrolowanych decyzji. Wobec braku przepisu szczególnego, organy nie mogły bowiem ustalić opłaty za cały wnioskowany okres zajęcia pasa drogowego według stawki obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Ponadto, co jeszcze raz należy podkreślić, podstawa prawna kontrolowanych decyzji, została ustalona z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Z tego też powodu nieuprawnione jest stawianie Kolegium zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. W postępowaniu dowodowym przeprowadzonym w niniejszej sprawie uwzględniono bowiem wytyczne zawarte w oznaczonym powyżej wyroku WSA w Olsztynie. Jak trafnie oceniło Kolegium, wbrew twierdzeniom skarżącego, organ I instancji zastosował się do większości wytycznych zawartych w tym wyroku, czego wyrazem jest naliczenie opłaty przy zastosowaniu dwóch stawek, wynikających z dwóch różnych uchwał oraz skorygowanie okresu zajęcia pasa drogowego, za jaki ustalono opłatę. Kolegium usunęło natomiast uchybienie organu I instancji w kwestii nieodniesienia się do zarzutów dotyczących przewlekłości prowadzonego postępowania, wzywając organ I instancji do złożenia wyjaśnień odnośnie przebiegu postępowania pierwszoinstancyjnego oraz sposobu i terminu załatwiania wcześniejszych wniosków skarżącego o wydanie zezwolenia w podobnych sprawach. Mając powyższe na uwadze i wobec niedostrzeżenia przez Sąd także z urzędu innych naruszeń prawa, które mogłyby przemawiać za uwzględnieniem skargi wniesionej w niniejszej sprawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.