II SA/Ol 531/19

Dnia 8 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Olsztynie na uchwałę Rady Powiatu w Szczytnie z dnia 26 lutego 2018 r., nr XXX/217/2018 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi w granicach administracyjnych Powiatu Szczycieńskiego i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym, obowiązujących w 2018 r. stwierdza nieważność Załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej Tabelę nr 1 L.p. 1-6 oraz Tabelę nr 2. Rada Powiatu w Szczytnie w dniu 26 lutego 2018r. podjęła uchwałę nr XXX/217/2018 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi w granicach administracyjnych Powiatu Szczycieńskiego i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym, obowiązujących w 2018 roku. Uchwała została podjęta na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1260 ze zm. – tekst obowiązujący w dacie podjęcia uchwały - dalej jako: P.r.d.) oraz art. 12 pkt 11 oraz art. 40 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1868 ze zm. – tekst obowiązujący w dacie podjęcia uchwały - dalej jako: u.s.p.). Prokurator Okręgowy w Olsztynie wniósł skargę na powyższą uchwałę w części, tj. w zakresie ustalonej w Tabeli nr 1, stanowiącej załącznik do uchwały, opłaty za usunięcie pojazdów, wymienionych pod L.p. od 1 do 6 oraz w zakresie opłat za przechowywanie pojazdów za każdą rozpoczętą dobę, wymienionych pod L.p. od 1 do 7, a także w zakresie ustalonych w Tabeli nr 2, stanowiącej załącznik do uchwały, opłat za dojazd, załadunek i wyładunek pojazdów. Zarzucono istotne naruszenie prawa, a mianowicie art. 130a ust. 6 P.r.d. oraz art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej poprzez uchwalenie stawek opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi oraz przechowywania go na parkingu strzeżonym na poziomie maksymalnym, które wynikają z Obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017r. (M.P. 2017r., poz. 772), a nadto ustaleniu wysokości kosztów spowodowanych wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu – bez poczynienia ustaleń w zakresie kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie powiatu, a zatem z pominięciem kryteriów zawartych w upoważnieniu ustawowym. W związku z tym strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu wskazano, że ustawodawca określił w art. 130a ust. 6 P.r.d. dwie przesłanki, które powinny stanowić podstawę ustalenia wysokości opłat. Wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie dotyczące wysokości opłat za odholowanie i przechowywanie pojazdu wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia pod uwagę, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały, ale nie oznacza możliwości całkowitego pominięcia jednej z przesłanek przy ustalaniu opłat. W ocenie strony skarżącej Rada Powiatu nie poczyniła stosownych ustaleń w zakresie aktualnych na dzień podjęcia uchwały kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie powiatu. Z umowy zawartej w dniu 12 grudnia 2017r. z podmiotem zajmującym się usuwaniem i odholowywaniem pojazdów wynikają zupełnie odmienne stawki za usunięcie pojazdu z drogi niż to przyjęto w przedmiotowej uchwale. Wyjątkiem jest ustalenie wysokości opłaty za usunięcie pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne. Jak bowiem wynika z formularza cenowego, stanowiącego załącznik do umowy, wysokość opłaty za usunięcie takiego pojazdu wynosi 2000 zł, zaś maksymalna, dopuszczona przez Ministra Rozwoju i Finansów stawka za usunięcie tego typu pojazdu wynosiła 1 537 zł i tak przyjęto w przedmiotowej uchwale. Natomiast co do kosztów przechowywania pojazdów w ogóle nie poczyniono żadnych ustaleń, a kwestia wysokości opłat nie była w ogóle przedmiotem dyskusji radnych na sesji Rady Powiatu w dniu podjęcia uchwały. Wskazano, że opinia prawna dołączona do uchwały nie dotyczy sposobu wyliczenia wysokości opłat, a jedynie podmiotów zobligowanych do jej poniesienia w przypadku pojazdu kierowanego przez inną osobę niż właściciel, a ponadto została wydana już po podjęciu uchwały. Zatem uchwalenie stawek maksymalnych nastąpiło bez uwzględnienia kosztów usług usuwania pojazdów z dróg publicznych, co narusza art. 130a ust. 6 P.r.d. Ponadto wskazuje, że organ kierował się jedynie celami fiskalnymi. Jednakże zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust.6 P.r.d. Zaznaczono, że opłata za usunięcie pojazdu nie jest daniną publiczną, ani nie może pełnić funkcji represyjnej. Nie można zatem ustalić opłaty w wyższej stawce niż faktycznie wymagana, a więc nie wyższej niż rzeczywisty koszt usunięcia pojazdu z drogi. W odpowiedzi na skargę Starosta Szczycieński wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, że art. 130a ust. 6 P.r.d. nie przewiduje żadnej formy ani kryteriów, w jaki sposób parametry, wskazane w tym przepisie, winny być uwzględnione. Przepis ten nie nakłada również obowiązku sporządzania jakiegokolwiek uzasadnienia do podejmowanego aktu, co jednoznaczne jest z brakiem wymogu sporządzania pisemnych wyjaśnień całej procedury. W ocenie organu nie można utożsamiać kosztów wskazanych w umowie zawartej z podmiotem zajmującym się usuwaniem i odholowywaniem pojazdów jako jedynych kosztów, o których mowa w art. 130a ust.3 P.r.d. Często bowiem przy podejmowaniu tego typu czynności pojawiają się inne, nie dające się przewidzieć koszty. Ponadto przyjęcie w zaskarżonej uchwale stawki w granicach wyznaczonych przez ustawodawcę w formie "widełek ustawowych" nie może być uznane za działanie sprzeczne z ustawą. Podano, że Wojewoda nie dopatrzył się w zaskarżonej uchwale uchybień prawa wskazanych przez skarżącego, co skutkowało opublikowaniem uchwały zgodnie z przepisami prawa, zaś w trakcie jej obowiązywania były na jej podstawie wydawane decyzje administracyjne organów zarówno pierwszego, jak i drugiego stopnia, które następnie podlegały kontroli sądowoadministracyjnej i do tej pory żaden z tych organów nie sugerował błędów w zakresie wskazanym przez Prokuratora. Zaznaczono także, że w chwili obecnej uchwała ta już nie obowiązuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2107 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Nie budzi wątpliwości, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 130a ust. 6 P.r.d. Zgodnie z treścią tego przepisu rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Maksymalne stawki opłat zostały określone w art. 130a ust. 6a P.r.d., obowiązują one w danym roku kalendarzowym i ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy (ust. 6b). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza w drodze obwieszczenia maksymalne stawki opłat (ust. 6c). Ustawodawca określił dwie przesłanki, którymi powinien kierować się organ samorządu, podejmując uchwałę na zasadzie przepisu art. 130a ust. 6 P.r.d. Przesłankami tymi są: konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Tym samym rada powiatu zobowiązana jest do przeanalizowania działań jakie powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki i przy zapewnieniu ciągłości usług, przy uwzględnieniu ceny za świadczenie tego typu usług na terenie powiatu, którego dotyczy uchwała, a ustalenie końcowych stawek opłat powinno stanowić wypadkową wymienionych wyżej przesłanek. Należy wyraźnie podkreślić, że żadne inne okoliczności, poza wyszczególnionymi w art. 130a ust. 6 P.r.d., nie mogą wpływać na sposób realizowania upoważnienia ustawowego. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania oraz przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami. Przy czym uzasadnienie uchwały powinno szczegółowo określać, jakie dane zostały wzięte pod uwagę, a także na podstawie uzasadnienia uchwały możliwe musi być dokonanie oceny, czy uchwałodawca nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia oraz czy uwzględnił kryteria nieprzewidziane w ustawie. W niniejszej sprawie brak jest wskazania, jakie okoliczności Rada wzięła pod uwagę ustalając wysokość stawek za usuwanie i przechowywania pojazdów na terenie Powiatu, gdyż uchwała nie zawiera uzasadnienia. Także ze znajdującego się w aktach protokołu posiedzenia Rady nie wynika, aby przy procedowaniu projektu uchwały przedstawiano wyliczenia tych kosztów. Wprawdzie organ kwestionuje zarzut dotyczący braku uzasadnienia uchwały, podnosząc iż nie jest ona wymagana, lecz w ocenie Sądu stanowisko to nie jest zasadne. Należy bowiem wskazać, że rada jest uprawniona do szczegółowego ustalania stawek, lecz wyłącznie przy uwzględnieniu kryteriów określonych przez ustawodawcę w powołanym przepisie. Skoro zaś brak jest uzasadnienia uchwały, a w aktach brak jest jakichkolwiek ustaleń organu i wyliczeń rzeczywistych kosztów, to nie sposób uznać ze kryteria te zostały spełnione. W tej sytuacji twierdzenie organu, że oprócz kwot ustalonych w umowie musi uwzględnić inne, bliżej nieokreślone koszty, jest twierdzeniem gołosłownym. Przy czym nie wszystkie koszty ponoszone przez powiat uzasadniają ich uwzględnienie przy ustalaniu przedmiotowych stawek. Do takich kosztów nie można bowiem z pewnością zaliczyć kosztów związanych z usunięciem czy przechowywaniem pojazdu, w wysokości obejmującej nie tylko rzeczywistą ich wartość, ale także np. kosztów wygenerowanych w związku z usunięciem i przechowywaniem pojazdów, których nie odebrali dotychczasowi właściciele. Ustalenie stawek winno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która pozwoliłaby na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pomięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. Okoliczność bowiem, że przyjęte przez Radę stawki opłat nie są wyższe od kwot określonych w art. 130a ust. 6a P.r.d., nie oznacza, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 130a ust. 6 P.r.d. Skoro bowiem właściciel pojazdu będzie zmuszony uiścić opłatę w wysokości określonej w skarżonej uchwale, natomiast wykonawca umowy zawartej z Powiatem otrzyma za wykonane usługi jedynie wynagrodzenie, które nie będzie odpowiadało wysokości kosztu poniesionego przez właściciela pojazdu, to oznacza że w takim konkretnym przypadku jednostka samorządu terytorialnego uzyska z tego konkretnego przypadku nieuzasadnioną korzyść. Należy zaś podkreślić, że uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem tylko wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana jedynie koniecznością sprawnej realizacji zadań i kosztami usunięcia i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem uwzględnienia wyłącznie powyższych przesłanek. Z treści art. 130a ust. 6 u.p.r.d. wynika bowiem, że żadne inne przesłanki - poza wymienionymi w tym przepisie - nie mogą wpłynąć na sposób realizowania upoważnienia ustawowego przez organ. Tym samym odczytanie treści art. 130a ust. 6 i 6a u.p.r.d. w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu na realizację tego obowiązku w zastępstwie za innych właścicieli pojazdów, którzy ich nie odbierają, oznacza jego wadliwą wykładnię (wyrok NSA w Warszawie z 13 stycznia 2017r., sygn. I OSK 1916/16, dostępny w CBOSA). Konstrukcja prawna upoważnienia ustawowego do ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie zawiera dwa wyraźnie wskazane kryteria ustalenia tych opłat. Przesłanka fiskalna w postaci zapewnienia przychodów nie stanowi takiego kryterium. Zatem przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony jest do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdów ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1916/16 (dostępne we Internecie) wskazał, że "zapewnienie jak największych wpływów do budżetu Miasta (...) wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym". Należy zatem zwrócić uwagę na fakt, iż w czasie podjęcia uchwały przez Radę Powiatu, tj. w dniu 26 lutego 2018r. obowiązywała umowa zawarta pomiędzy Powiatem Szczycieńskim a firmą "[...]" Usługi "[...]" B.I.S., dotycząca usuwania pojazdów z dróg położonych na terenie powiatu w przypadkach określonych w art. 130a P.r.d. Umowa ta została zawarta na czas określony od dnia 1 stycznia 2018r. do dnia 31 grudnia 2018r., co oznacza, że umowa ta powinna funkcjonować przez cały czas obowiązywania zaskarżonej uchwały. Jednakże rozbieżności między kwotami określonymi w tejże uchwale a kosztami przewidzianymi w zawartej i funkcjonującej umowie są znaczne i budzą istotne wątpliwości. Nie dotyczy to jedynie wysokości opłaty za usunięcie pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne, która została określona w maksymalnej kwocie dopuszczonej w Obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów, ale i tak jest w niższej wysokości, niż stawka ustalona w powołanej wyżej umowie. Natomiast wskazać należy, że przedmiotowa umowa określa jedynie stawki za usunięcie pojazdu i umieszczenie na parkingu. Natomiast brak jest umowy dotyczącej przechowywania pojazdów. Z wyjaśnień złożonych przez Prokuratora na rozprawie przed tut. Sądem wynika, że pojazdy umieszczane są na parkingu stanowiącym własność Zarządu Dróg Powiatowych, gdyż tak wynika z pisma pracownika Starostwa. Tym bardziej zatem organ winien wykazać, w jaki sposób ustalono te koszty. Należy zatem zgodzić się ze stroną skarżącą, że Rada Powiatu, podejmując zaskarżoną uchwałę w sprawie ustalenia wysokości opłat i kosztów za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie obowiązujących w 2018r., nie uwzględniła drugiego z kryteriów, którym powinien kierować się, podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 P.r.d. Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był bowiem do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów ponoszonych przez powiat. W związku z powyższym, należy stwierdzić, że stawki przedmiotowych opłat, poza wyżej wskazanym wyjątkiem, zostały określone w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6a P.r.d. Należy także wyjaśnić należy, że podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że uchwała już nie obowiązuje, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Inne są bowiem skutki prawne wywołane uchyleniem aktu a inne - stwierdzeniem jego nieważności. Stwierdzenie nieważności aktu wywiera bowiem skutek prawny z mocą wsteczną (ex tunc) i powoduje, że dany akt prawny jest nieważny od samego początku. W takiej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (por. postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013r., sygn. akt II OSK 228/13). Uwzględnić zatem należy okoliczność, że zaskarżona uchwała, gdy jeszcze obowiązywała, mogła wywołać skutki prawne. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.