II SA/Ol 532/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2007r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Burmistrza na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie wyznaczenia organu do załatwienia sprawy postanawia I. odrzucić skargę II. zwrócić skarżącemu kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego Postanowieniem z dnia "[...]" r. nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze na wniosek Sekretarza Gminy M. działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta M. wyznaczyło do załatwienia sprawy dotyczącej wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości gminnej Burmistrza A. W uzasadnieniu podano, iż występujący z wnioskiem wskazał, iż gmina M. zamierza dokonać podziału nieruchomości gminnej oznaczonej nr "[...]" położonej w obrębie M. przy ul. "[...]" o powierzchni 0,0533 ha, wobec czego na mocy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego Burmistrz Miasta M. podlega wyłączeniu od załatwienia tej sprawy. W związku z tym Kolegium stosownie do art. 26 § 2 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego postanowiło wyznaczyć do załatwienia przedmiotowej sprawy Burmistrza A. Pismami z dnia z dnia 15 stycznia i 12 lutego 2007r. Burmistrz A zwrócił się do Kolegium z prośbą o weryfikację powyższego postanowienia. Wskazano, iż brak było podstaw do wyłączenia od załatwienia sprawy organu Gminy M., gdyż organ gminy byłby wyłączony z postępowania, gdyby podział dotyczył gruntów stanowiących indywidualną własność Burmistrza Miasta M. Tymczasem przekazane do załatwienia wnioski dotyczą gruntów komunalnych. Wskazano, iż wydanie decyzji przez organ niewłaściwy będzie skutkować nieważnością rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na powyższe pisma Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że przedmiotowe postanowienie jest zgodne z dotychczasową, utrwaloną już praktyką Kolegium, znajdującą mocne oparcie w linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego i brak jest podstaw do zmiany tego stanowiska. W dniu 12 marca 2007r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) Kierownik Referatu Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w A, działając z upoważnienia Burmistrza A wniósł skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się jego uchylenia, stwierdzenia nieważności lub jego zmiany. Zarzucił naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, ustawy o samorządzie gminnym, o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów Kodeksu cywilnego. Podniósł, iż w przedmiotowej sprawie nie występują przesłanki do wyłączenia organu w trybie art. 24 § 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wskazana przez Kolegium podstawa prawna dotyczy wyłączenia pracownika organu administracji, a nie organu, o co wnosił Burmistrz M. Nie ma także przesłanek, o których mowa w art. 25 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż sprawa nie dotyczy wydania decyzji zatwierdzających podział nieruchomości stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste osób wymienionych w tym przepisie. Natomiast Kolegium nie dopełniło obowiązków wynikających z art. 19 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, gdyż nie zażądało od wnioskodawcy informacji i dokumentów zmierzających do ustalenia stanu faktycznego. W ocenie zaś skarżącego bezsprzecznie organem, właściwym do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie jest Burmistrz M. Podniesiono, iż w myśl art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należą między innymi sprawy gospodarski nieruchomościami, zaś art. 45 tej ustawy stanowi, iż podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystywania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych ustawach. Z kolei zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział, przy czym stosownie do art. 97 ust. 3 pkt 2 tej ustawy podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. Skoro zatem nie zaistniały przesłanki do wyłączenia organu, to wskutek postanowienia wydanego przez Kolegium doszło także do naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego, stanowiącego iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swojego prawa. Zarzucono także, iż zaskarżone postanowienie Kolegium nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto skoro brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiocie podziału nieruchomości stanowiących własność gminy M. przez Burmistrza A to wydanie decyzji przez ten organ doprowadzi w konsekwencji do rażącego naruszenia obowiązującego prawa i będzie stanowić podstawę pociągnięcia tego organu do odpowiedzialności. Wobec tego zdaniem skarżącego bezsprzecznie zostanie naruszony interes prawny Gminy Miasta A. Wskazano, iż przyjęcie interpretacji Kolegium w całym kraju doprowadziłoby do dezorganizacji pracy urzędów gmin i niewykonywania przez gminy zadań ustawowych. Podniesiono, iż przedmiotowe postanowienie zamyka w zasadzie możliwość skargową Burmistrzowi A. Jednakże, w opinii skarżącego prawo do zaskarżenia powyższego postanowienia można wywieść z treści art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którymi samodzielność gminy podlega ochronie sądowej. Podniósł, iż zgodnie z orzecznictwem z powołanego przepisu Konstytucji, który może być bezpośrednio stosowany przez sądy (art. 8 ust. 2 Konstytucji), wynika obowiązek sądów do wykładni przepisów prawa ustawowego w sposób zapewniający jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu. Przeciwna interpretacja – odmawiająca prawa do sądu, stanowi rażące naruszenie prawa. Na poparcie swojego stanowiska strona skarżąca przytoczyła treść art. 45 ust. 1 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie. Podniesiono, iż skarga jest niedopuszczalna z trzech powodów. Wyznaczenie przez organ wyższego stopnia innego podległego mu organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 26 § 2 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego ma formę postanowienia niezaskarżalnego w drodze zażalenia. Nie jest to także postanowienie kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty. Zatem w świetle art. 3 § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego. Ponadto organ wyznaczony przez organ wyższego stopnia, w miejsce organu wyłączonego do załatwienia sprawy, nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do art. 50 § 1 wyżej powołanej ustawy, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a ponadto tylko prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym lub inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Organ stwierdził także, iż skarga została wniesiona z uchybieniem terminu, określonego w art. 53 § 1 wskazanej ustawy, wynoszącym 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu kwestionowanego postanowienia. Postanowienie to bowiem zostało doręczone Urzędowi Miasta A w dniu 1 grudnia 2006r., a skargę wniesiono 12 marca 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych, poddanych kognicji sądu administracyjnego jest możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na dany akt jest w ogóle dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Postanowienie będące przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie należy do żadnej z wyżej wymienionych zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działania administracji publicznej, w szczególności nie jest postanowieniem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 zacytowanej ustawy (tak też WSA w Białymstoku w post. z dnia 24.11.2005, Sygn. akt II SA/Bk 507/05, LEX nr 173717). Z unormowania tego wynika, że z postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają tylko takie, na które służy zażalenie, albo które kończą postępowanie w sprawie bądź rozstrzygają sprawę co do jej istoty. Do takich postanowień nie należy postanowienie organu wyższego stopnia o wyznaczeniu do załatwienia danej sprawy innego podległego mu organu. Zgodnie z art. 141 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zażalenie przysługuje na postanowienie tylko w przypadkach wskazanych w tym Kodeksie. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące kwestie związane z wyłączeniem pracownika od udziału w postępowaniu, bądź organu od załatwienia danej sprawy, nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie organu wyższego stopnia wyznaczającego w inny organ do załatwienia sprawy. Rozstrzygnięcie takie nie kończy także postępowania administracyjnego w danej sprawie, ani nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Wskazać należy, iż zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydane w trybie art. 26 § 2 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, ma charakter czysto procesowy. Powołany przepis upoważnia organ wyższego stopnia do wyznaczenia, w miejsce organu wyłączonego do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ, nie określając formy, w jakiej organ administracji publicznej wyższego stopnia powinien to uczynić. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że właściwy organ wydaje w tym zakresie postanowienie, o jakim mowa w art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to postanowienie zaliczane do grupy postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania (w tym przypadku wyznaczenia innego podległego organu do załatwienia sprawy), lecz nie rozstrzygające o istocie sprawy. Takie postanowienie podlega ocenie w trakcie kontroli instancyjnej dokonywanej na skutek wniesionego odwołania od decyzji wydanej przez organ wyznaczony do załatwienia sprawy. Powyższe wskazuje, że skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna z mocy art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Należy ponadto stwierdzić, iż Burmistrz A jest związany wydanym przez Kolegium postanowieniem, które wyznacza mu rolę organu administracji publicznej właściwego do załatwienia sprawy. Z tego też powodu nie jest uprawniony do wniesienia skargi, gdyż jako organ orzekający w sprawie nie jest stroną przedmiotowego postępowania. Jak słusznie zaś podniesiono w odpowiedzi na skargę, zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a ponadto prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym lub inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Odnosząc się natomiast do podnoszonego przez stronę prawa do zaskarżenia przedmiotowego postanowienia w oparciu o przepisy art. 45 ust. 1 i 165 ust. 2 Konstytucji RP stwierdzić należy, iż wprawdzie przepisy te zapewniają prawo do sądu, ale prawo to może być realizowane tylko w granicach wyznaczonych w ustawach. Sąd może zatem orzekać na podstawie przepisów Konstytucji, ale niedopuszczalne jest rozszerzanie na tej podstawie jego kognicji. Skoro bowiem ustawodawca pewne akty i czynności zabezpieczył możliwością zaskarżenia, innym zaś takiego przywileju odmówił, to brak jest podstaw prawnych do podejmowania działań, które z takim rozwiązaniem byłyby sprzeczne. Ponadto podnieść należy, iż powołane przepisy zapewniają ochronę prawną jednostkom samorządu terytorialnego jako osobom prawnym, a nie organom administracji. Rozpoznawana sprawa nie dotyczy zaś praw, czy też obowiązków Gminy A o charakterze materialnoprawnym, a jedynie dotyczy jej organu, który został wyznaczony do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. Jak wskazało Kolegium skarga została także wniesiona z uchybieniem 30-dniowego terminu do jej wniesienia, określonego w art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. Jednak okoliczność ta nie ma w rozpoznawanej sprawie w istocie wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż i tak z wyżej podanych względów podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy.